序

    改革開放二十多年以來，北京旅遊業迅速發展，成為首都經濟新的增長點和第三產業中的支柱性產業。旅遊業在發揮經濟效益、擴大就業渠道、帶動相關產業發展的同時，為滿足人民不斷增長的物質文化需求，提高首都精神文明建設水平以及開展國際交往，增進與世界各國人民的了解和友誼做出了突出的貢獻。
    北京旅遊業在自身發展中不斷走向成熟，其重要標志之一就是旅遊法制建設的不斷完善。
    1999年3月30日，北京市人大常委會頒布了我市第一部地方性旅遊法規《北京市旅遊管理條例》。《北京市旅遊管理條例》的頒布實施，使我市旅遊業進入了有法可依的新階段，在規范旅遊市場秩序、提高旅遊服務質量、促進旅遊業發展方面發揮了重要作用。隨著我國加入世界貿易組織以及政治、經濟體制改革的推進，《條例》逐漸顯現了一些與形勢發展、法制環境變化和政府管理觀念更新的要求不相適應的問題，部分條款與國家相繼出台或者修改的法律、法規和規章不盡一致。從行業管理角度看，對旅遊市場秩序和經營秩序中出現的新情況和新問題需要加以規范，同時更需要對管理方式進行必要的調整。
《北京市旅遊管理條例》的修訂工作正是在這樣的背景下展開的。有關部門經過兩年半大量、深入的調研，廣泛收集了各方面的意見，認真汲取了兄弟省市旅遊立法的經驗，多易其稿，完成了《條例》的修訂工作。2004年9月10日，《北京市旅遊管理條例》修訂稿經市人大常委會審議通過並公佈，自2004年12月1日起施行。新修訂的《北京市旅遊管理條例》加大了旅遊促進和旅遊安全的工作力度，充實和完善了旅遊行業管理的內容和方式，體現了轉變政府職能的要求，法規內容的針對性及可操作性都有了進一步加強，對保障我市旅遊業持續、有序、健康的發展有著重要的意義。
    依法經營，是旅遊經營者應當履行的義務。營造良好的社會法制環境，不但是維護旅遊市場秩序和旅遊者合法權益的需要，也是旅遊經營者維權和發展的需要。《北京市旅遊管理條例》能否得以有效實施，很大程度上取決於旅遊經營者及其從業人員能否認真學法和自覺守法。為此，我們編寫了這篇導讀材料，以期幫助旅遊經營者和從業人員全面、準確地掌握《條例》的基本精神和法規條款內容，在旅遊經營和服務活動中嚴格遵守《北京市旅遊管理條例》及其他旅遊法規和規章，避免違法行為的發生。全市各旅遊企事業單位要以管理人員、特別是高級管理人員為重點，認真組織對《北京市旅遊管理條例》的全員學習和培訓，與旅遊行政管理部門共同努力，創建全國旅遊法制建設和旅遊市場秩序的首善之區。

北京市旅遊局局長  於長江

二○○四年十一月三十日

北京地區旅遊企事業單位
學習《北京市旅遊管理條例》導讀
（側重說明已作修改的內容）

第一章 總則

    本章共設7條，對《條例》的立法目的、適用範圍、旅遊業發展原則、政府部門職責及行業協會的職能作用進行了原則的規定，是《條例》基本價值取向、總體思路的集中體現。其基本內容統領其他章節，其精神貫穿《條例》始終。在此次修訂時，第二、三、四、七條未作修改；第五條和第六條有比較大的改動。
    第一條闡明了《條例》的立法目的。修訂後，保護旅遊者和旅遊經營者合法權益被提到立法目的的首要位置，並增加了“維護旅遊市場秩序”的內容。
第二條第一款闡明了《條例》的適用範圍，第二款對上款提到的“旅遊業”的概念進行了界定，有以下三層含義：第一，旅遊業是一個產業，這是我市首次以法規的形式明確了旅遊業的產業地位；第二，旅遊業的行業範圍包括行、游、住、食、購、娛，是一個綜合性產業；第三，旅遊業是招徠、接待旅遊者和為旅遊者提供有償服務的，屬於服務業的範疇。
    第三條闡明了北京旅遊業的發展原則。
    第四條賦予了市和區、縣人民政府對旅遊工作的領導職能，符合我國現階段實行的政府主導型產業的要求。
    第五條將市和區、縣旅遊行政管理部門對旅遊業的管理職責具體化，同時增加了對旅遊工作的“組織、協調”職能的表述。
    第六條做了具有實質性的修改。新條款突出了旅遊行業協會行業自律、為會員服務和維護會員合法權益的作用，改“接受政府有關部門的管理和監督”為“向政府及其有關部門提出促進旅遊發展的政策建議”。這樣的規定，適應了政府職能轉變和政、會分離的要求，明確了協會改革的方向，有利於旅遊行業協會獨立地發揮其應有的作用。
    第七條是引導性條款，以利於發揮社會監督和輿論監督的作用。

第二章 旅遊促進

    本章從原來的8條增加到14條，條款數增加了75%。增設內容涉及旅遊教育、旅遊交通、旅遊咨詢服務、現代農業觀光、旅遊標準化工作和委託旅行社安排公務活動等，部分保留條款也作了加大促進力度的修改。其中，第十四條至第十九條均為新增設條款；第十條改動較大；第八、九、二十、二十一條未作修改。
    第八條關於建立市政府旅遊工作聯席會議制度的規定，符合旅遊產業與其他產業關聯性強、融合度高的特點，是發展“大旅遊”的必要措施。
    第九條關於市和區、縣政府設立旅遊發展專項資金的規定，是發展我市旅遊業的重要保障措施。其中，市政府必須設立旅遊發展專項資金，區、縣政府則根據需要設立。
    第十條為增設條款，對市和區、縣政府賦予了支持旅遊教育的職能，並提出加大投入、拓寬辦學渠道的要求。旅遊人才是旅遊業發展的重要條件。在從業人員的教育培訓方面，政府的宏觀支持、引導和管理的作用與旅遊企事業單位的自身努力缺一不可。
    第十一條明確了旅遊行政管理部門在旅遊宣傳推廣以及旅遊產品開發的職能和要求。新《條例》在內容和文字表述上作了一些修改，將市旅遊行政管理部門一級職能改為市和區、縣旅遊行政管理部門兩級職能，同時增加了“協調相關部門支持旅遊經營者依託本地區工業、農業、商業、體育、教育、科技、文化、教育、醫療等社會資源，開發旅遊產品”的要求。這樣，既拓寬了旅遊產品開發的渠道，有利於旅遊產品的多樣性，又有利於發揮政府和企業在旅遊產品開發方面的兩個積極性。
    第十二條、第十三條、第十四條明確了鼓勵投資的方向和需要重點開發的旅遊產品。經過多年努力，我市旅遊設施建設已經具有相當的規模和水平，但與舉辦奧運會和旅遊業全面發展的要求，還存在一定的距離，有些方面還比較薄弱。比如，我市大量低檔次的旅遊住宿單位需要完善設施，規范服務；旅遊區（點）的開發與管理與國際水準差距較大，具有國際品牌的大型主題公園目前還是空白；大型會展設施嚴重短缺，制約著會展旅遊和商務旅遊的發展等。這些都是今後我市吸引投資的重要方向。在旅遊產品開發上，《條例》把開發現代農業觀光旅遊和鄉村民俗接待項目單列一項鼓勵條款，充分體現了通過旅遊推動我市農村經濟發展的意圖，同時也有利於充實我市的旅遊產品構成。
第十五條增設的關於旅遊區域合作的條款，明確了對市和區、縣政府開展旅遊區域合作的原則與要求。
    第十六條和第十七條關於旅遊交通和旅遊咨詢服務的條款，是為了完善我市旅遊綜合服務功能所增設的，實施主體為市政府有關職能部門。法規針對目前我市旅遊綜合服務功能方面的薄弱環節，借鑒國內外的有效經驗和做法，對規范和發展我市旅遊交通和旅遊咨詢服務提出了比較具體的要求。
    第十八條關於旅遊標準化工作條款的設定主要有兩個目的：一是把原《條例》中對飯店和旅遊區、點標準化的要求加以集中表述，並且擴大了其規范對象的範圍。可以理解為，一切需要和可能實行標準化的旅遊細分行業與設施都應當標準化。二是加強旅遊標準化工作的地位，使其成為替代旅遊定點管理方式的有效手段。本條第二款關於“旅遊行業協會可以使用本協會優質服務推薦標志”的規定，借鑒了海外經驗，在國內地方性旅遊立法中尚屬首創，是充分發揮旅遊行業協會作用的一項具體措施。其效果如何，還需要行業協會認真籌劃，慎重推進，在實踐中加以完善。
    第十九條明確：本市國家機關、事業單位和社會團體的公務活動，可以委託旅行社安排交通、住宿、餐飲和會務。這一條款是《條例》修訂過程中備受關注的內容之一。為了防止公費旅遊，根據以往的管理要求，旅行社是不能安排公務活動的。但實際情況是，公費旅遊並不取決於由何種機構來操作。通過旅行社安排公務和商務活動是國際通行慣例，不僅價格更經濟，出行更便捷，為出境人員多提供了一種專業化服務的選擇，還便於事後審查，原有的外事紀律並不會因此而作廢。確定旅行社安排公務活動的合法性，有利於拓展旅行社業務範圍，促進商務旅遊的發展，增加我市的旅遊收入。對於我市的旅行社來說，《條例》的這一規定的確會帶來新的商機，但也對旅行社的規范經營提出了新的要求。旅行社應當嚴格按照《條例》的相關規定與委託單位簽訂並履行合同，嚴格遵守有關財務紀律和規定，嚴格按照經營範圍操作。未取得出境旅遊經營資格的旅行社，一律不得安排出境公務活動；有出境旅遊經營資格的旅行社，一律不得安排赴國家未開放的旅遊目的地國家和地區的公務活動。
    第二十條和第二十一條為鼓勵性條款。

第三章 旅遊規劃

    本章除第二十四條外，其他條款在《條例》修訂時未作改動。
    第二十二條明確了本市旅遊資源開發的總原則。
    第二十三條分別明確了制定與實施市和區、縣旅遊業發展規劃的責任主體、依據和程序。
    第二十四條增加了旅遊建設項目審批時進行必要聽證的內容，體現了項目審批的民主程序和人文關懷。今後，該聽證的不聽證，屬於違法行為；聽證的結果對於旅遊建設項目能否通過審批，將具有重要影響。這將促使旅遊項目的開發者以及投資者在選擇項目類型和建設地點時，必須考慮人文環境因素，慎重決策。
    第二十五條關於政府有關部門對旅遊資源進行普查和評估的規定，是貫徹第二十二條旅遊資源開發總原則的必要準備。
    第二十六條是對旅遊項目開發建設的基本要求。其要點：一是避免盲目建設；二是不得有害旅遊者身心健康；三是不得破壞自然景觀、人文景觀和歷史文化遺產。這一條款對保證我市旅遊業可持續發展具有十分重要的意義。

第四章 旅遊管理

    本章對原《條例》內容作了比較多的刪除。刪除內容主要包括兩部分：一是按照《中華人民共和國行政許可法》的規定，刪除了原《條例》設定的全部行政許可；二是刪除了對旅行社和導遊人員規范條款中與上位法重複的部分內容。
    在刪除的內容中，取消旅遊定點管理是最重要的部分。旅遊定點管理是我市90年代初在全國率先實行的，曾經是一種必要和有效的旅遊行業管理方式。隨著旅遊業全面開放以及我市旅遊企業整體接待水平和市場化程度的提高，定點管理已經完成了它的歷史使命，失去了繼續存在的必要。此外，按照行政許可法第十五條第二款的規定，地方性法規也不應當設定這類許可。取消旅遊定點管理，並不意味著可以降低對海外旅遊者的接待要求，而是要通過營造一個公平競爭、優勝劣汰的市場環境，進一步提高我市的旅遊接待能力和水平。旅遊定點管理方式的取消，使廣大餐飲、購物及其他旅遊經營者有了更多的競爭機會，給旅行社在選擇合作夥伴方面以完全的自主權。從確保服務質量、維護企業信譽、提高經營效益的角度看，機遇與風險並存。旅遊經營者只有以企業長遠發展為著眼點，以保障旅遊者合法權益不受侵犯為前提，嚴格管理，守法經營，才能贏得效益，贏得競爭。
    第二十七條第二款中增加了旅遊經營者“有權拒絕違反法律、法規、社會公德或者旅遊合同約定內容的要求”的內容。換句話講，無論是黨政機關、事業單位、社會團體、其他經營者還是旅遊消費者，只要提出的要求違反法律、法規、社會公德或者合同約定，旅遊經營者都有權拒絕。這一規定的直接意義是使旅遊經營者的權益表述更加完整，體現了民事主體權利平等的法律原則。同時，可以間接引導旅遊消費者合理維權。這一條款的設置，說明法規加大了對旅遊經營者合法權益的保護力度。
    第二十八條是增設的條款。從事任何經營和有償服務活動，都應當依法取得相應的營業執照或者行政許可，這是一條通則。針對我市旅遊市場中無證（照）經營、服務活動屢禁不止的問題，《條例》結合旅遊業的情況強調了這一通則。目前，需要取得旅遊部門行政許可的有：旅行社設立（包括國際旅行社和國內旅行社）、旅行社經營出境旅遊業務、導遊（包括臨時導遊）服務、領隊服務等。
    第二十九條是對旅遊經營者內部管理的要求。加強企業內部管理的目的是不斷改進和提高旅遊服務質量。
    第三十條是《條例》設定的維護旅遊經營者合法權益的又一重要條款。儘管《中華人民共和國反不正當競爭法》中已有類似規定，考慮到以往旅遊業、特別是旅行社業和飯店業銷售環節中此種情況時有發生，法規還是設定了這一維權條款。
    第三十一條是對旅遊從業人員上崗資格的規定。根據《中華人民共和國行政許可法》第十五條關於地方性法規“不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可”的規定，本法規修訂時取消了原《條例》對旅行社、飯店和旅遊區（點）中高級管理人員資格認定的規定。
    第三十二條對旅遊經營者收費和產品（服務）價格的規定是明確和嚴格的。條款內容包括兩個含義：一是凡應由價格管理部門確定的收費項目和收費標準，旅遊經營者不得擅自設置和更改；二是旅遊經營者可以自行設置的收費項目和收費標準必須公開。
    第三十三條將原《條例》中對星級飯店和使用飯店星級稱謂的規定加以擴大，使規范的範圍涵蓋了旅遊業中所有已經或者將要執行國家標準、地方標準和行業標準的旅遊經營者。目前我市旅遊業執行的國家標準有旅遊飯店星級的劃分與評定、旅遊區（點）質量等級的劃分與評定；地方標準有旅遊餐館星級的劃分與評定。
    第三十四條是著眼維護旅遊者合法權益而設置的禁止性規定。修訂後的《條例》對法定的侵害旅遊者合法權益的行為種類作了如下調整：
一是刪除了原《條例》所列的“危害旅遊者人身和財產安全”行為。這種行為的確存在，但屬於主觀故意行為，應當歸於刑事犯罪。把它作為一種旅遊經營和服務中的侵權行為不但不妥當，而且會給糾紛處理造成難以解決的困難。
二是增加了“與其他單位和個人惡意串通，采取欺騙、誤導的手段招徠旅遊者”的行為。這種行為存在於游覽、娛樂、購物、交通、住宿、餐飲等旅遊活動的各個環節，特別是進行“一日游”非法經營活動所涉及的游覽、購物和旅遊客運環節。將此種行為列入法規禁止條款，有利於打擊和震懾違法者，保護旅遊者的合法權益。
    第三十五條在原《條例》的第一款中分別增加了旅遊合同應當明確的內容和使用合同示範文本的規定，與新增設的第三十六條、第三十八條一樣，意在儘量採用市場化手段，強化民事合同關係對旅行社和導遊人員的制約規范作用，強調對旅遊者合法權益的保護。這種相對強化民事合同關係的做法，突出了保護消費者合法權益這一市場監管的根本目的，有利於發揮市場機制的作用，轉變政府職能，是新修訂《條例》比較突出的特點。
關於“不得強迫或者變相強迫旅遊者參加額外付費項目”的要求，現有行政法規只對組織出國旅遊有規定。本條第四款將規定範圍擴大到入境旅遊和國內旅遊，規范主體增加了導遊員。
    第三十六條是為了解決當前旅行社拼團或者轉團不規范、不能夠確保旅遊者知情權的問題所作的規定。這一規定符合旅行社應當承擔的義務，將使旅行社的經營行為更加規范，同時也有利於避免或者解決合同糾紛。
    第三十七條對原《條例》作了修改。新《條例》的表述與《中華人民共和國反不正當競爭法》第八條一致。對賬外暗中給予和收授回扣的行為，《中華人民共和國反不正當競爭法》定性為商業行賄和商業受賄，並設定了相應的處罰。今後，旅遊經營和服務活動中發生的給予或者收授回扣的違法行為，將主要由工商行政管理部門按照《中華人民共和國反不正當競爭法》的規定予以查處。
    第三十八條是新增設的重要條款。
    旅遊購物是旅遊團隊行程中最容易產生“消費陷阱”的環節，是“賬外暗中給予或者收受回扣”等違法活動最為普遍並屢禁不止的環節，也是旅遊者被侵權後很難挽回損失的環節。對於旅遊購物中發生的違規侵權問題，以往更多地考慮使用行政處罰，但效果並不明顯。在《條例》修訂過程中，有關部門和各界人士對如何保護旅遊者在購物中的權益不受侵害，給予了充分關注。
該條款對旅行社在旅遊行程中安排旅遊者在指定購物場所購買商品時發生的問題做出了兩個規定：一是商品出現質量問題的，旅行社應當協助退換；二是“有串通、欺騙行為”，或者在旅行社“對商品質量作出承諾、保證，但商品不符合其承諾、保證的質量要求，造成旅遊者人身傷害或者財產損失”的前提下，旅遊者有權要求旅行社先行賠償。這一條款是對“共同侵權”行為的禁止，符合《中華人民共和國民法通則》的規定精神。
    第三十八條的潛在含義是：旅行社及其從業人員應當對旅遊者負責到底，決不能與商品經營者“共同侵權”。對於旅行社來說，做到這一點應該並不困難，一要防止故意違法；二要慎重選擇合作單位，並與合作單位簽訂嚴格的、權利義務明確的合作協議；三要管好從業人員。
    第三十九條的規范對象在修訂前僅為導遊員，所規范的內容與有關的行政法規和部門規章是一致的。《條例》修訂後，將旅遊團隊的領隊也列為了此款的規范對象。
    第四十條是為導遊員和旅遊團隊其他服務人員設置的禁止性條款，其中第（五）項規定是此次修訂時增設的內容。
    從近年來旅遊行政管理部門執法檢查和旅遊者投訴的情況看，導遊員等旅行社從業人員違反第三十九條和第四十條規定的行為發生率是比較高的，其中有的違法行為甚至屢禁不止，已經引起了社會的廣泛關注和政府部門的高度重視，列為旅遊市場治理整頓的重點之一。
    第四十一條是新增設的關於規范和治理“一日游”的條款。長期以來，“一日游”中的違法經營活動是我市旅遊市場治理整頓的重點和難點。由於對“一日游”沒有準確的法律概念，對“一日游”經營者和從業人員的資格、資質也未作出規定，從而使有關行政管理部門的治理整頓工作缺少明確的法律依據。同時，也影響了有合法資質的旅行社進入這一市場。新條例第四十一條的設立為解決這個問題提供了法律依據。與此相關，新條例第六十六條、六十七條分別對使用未取得旅遊運營資質車輛的旅行社和為未取得旅遊經營許可的經營者提供客運服務的車輛，設置了罰則；第三十四條規定：旅遊經營者及其從業人員不得“與其他單位和個人惡意串通，采取欺騙、誤導的手段招徠旅遊者”。綜合上述條款可以看出，新條例對“一日游”經營活動的主要環節和各個方面都作出了法律規范，為我市疏堵結合、綜合治理、有效遏制“一日游”中的違法經營行為創造了有利條件。
    第四十二條是新增設的關於規范“胡同游”的條款。
    第四十三條是對旅遊住宿業的專項規定，規范對象不僅有飯店、旅店，也包括公寓、寫字樓、度假村、民俗旅遊接待戶以及家庭旅館等接待旅遊者的其他經營者。
    第四十四條、第四十五條、第四十六條、第四十七條從設施設備建設、門票、內部及周邊秩序、景區環境等方面對旅遊區（點）經營服務活動進行了規范，法規內容在此次修訂時基本未作修改。其中第四十七條第一款的規范對象還包括了旅遊區（點）從業人員以外的“任何單位和個人”。

第五章 旅遊安全

     修訂後的《條例》將旅遊安全單列一章，凸顯了旅遊安全工作的重要性。本《條例》對違反第四十九、五十、五十二條規定的行為，都設定了行政處罰。
    第四十八條和第五十四條是新增設的關於政府部門和旅遊者安全工作的職責和義務，這就使法規規范的對象從旅遊經營者一個方面擴展為政府部門、旅遊經營者和旅遊者三個方面。
    第四十九條的內容在《條例》修訂時未作修改。其中對旅遊經營者要求的重點是：建立安全管理責任制、設置內部安全管理機構或者專門人員、配備必要的安全設備和設施、發生安全事故及時采取處理措施並上報。
第五十條是對旅遊設備、設施的安全規定。第一款在修訂時取消了“經旅遊、公安、技術監督等有關管理部門檢查合格後，方可運營”的規定。第二款增加了“對存在的安全事故隱患，應當立即組織消除”的規定。
    第五十一條是為明確旅行社和導遊員安全工作義務而增設的條款，其關鍵是在組織旅遊活動時，要認真履行安全注意義務，對可能發生的危險作出說明和警示。這種說明和警示不但要“真實”、“明確”，還應當“及時”。沒有安全就沒有旅遊。發生旅遊安全事故後，往往影響大，損失大，處理難度大。旅行社和導遊員在旅遊安全防範工作中，應當而且可以發揮重要作用。
    第五十二條的內容在修訂時未作修改。從安全工作的角度講，本條款關於旅遊區（點）“對具有一定危險性的區域或者項目，應當設立明顯提示或者警示標志，並采取必要的防護措施”的規定，應當引起旅遊經營者的格外重視，切實予以落實。
    第五十三條是新增設條款。對旅遊區（點）實行游客流量控制在我市已經實行了一段時間，但遠未達到嚴格、規范的程度。把這一要求列入地方性旅遊法規、從執行法律的高度開展游客流量控制工作，必將大大有利於旅遊區（點）的安全、環保和服務。落實這一法規條款的主體和關鍵在於旅遊區（點）的經營管理者。《條例》實施後，這項工作已不是做不做的問題，而是如何做好的問題。各旅遊區（點）的經營管理者應當摒棄只追求眼前經濟效益的觀念，把安全、環保、服務質量和旅遊區（點）長遠發展作為基本出發點，恰當、合理地確定接待承載力，制定周密、細緻的旅遊高峰期應對方案，並嚴格落實相關工作措施。

第六章 監督檢查

    第五十五條規定了旅遊行政管理部門和其他有關行政管理部門監督檢查的職責與要求。
    第五十六條提示了旅遊者維權和解決與旅遊經營者爭議的4條解決途徑。
    第五十七條和第五十八條明確了旅遊行政管理部門接受旅遊者投訴的職責、方式和受理規定。
    第五十九條為增設條款，目的是發揮社會監督和市場選擇對旅遊經營者違法行為的制約作用。

第七章、第八章導讀從略。