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目錄
前言
第一部分 規劃背景及形勢分析
一、“十五”期間土地資源保護與開發利用情況
(一)土地資源變化情況
(二)基本農田保護和土地開發整理情況
(三)國有建設用地供應情況
(四)土地市場建設和治理整頓情況
二、“十一五”期間土地資源管理面臨形勢分析
三、“十一五”期間土地供求形勢分析
(一)土地資源承載力和建設用地供給潛力
(二)建設用地需求和合理控制量
第二部分 指導思想、戰略目標和主要任務
一、指導思想
二、戰略目標
(一)首都土地功能定位
(二)首都土地利用戰略
(三)具體目標
三、主要任務
(一)確保2008年夏季奧運會的成功舉辦
(二)優化調整中心城用地結構，保障新城的啟動建設
(三)推動土地資源的空間整合、整治和集約利用
(四)加強土地資源保護，改善首都生態環境
第三部分 規劃要點
一、土地利用空間格局與引導管制
(一)土地利用總體格局
(二)土地利用分區引導與管制
二、土地資源的合理保護
(一)農用地、耕地保護與集約利用
(二)基本農田建設與保護
(三)綠色空間佈局和土地生態安全維護
(四)文化名城保護與建設
三、土地資源的節約集約利用
(一)中心城用地理性增長與集約利用
(二)重點新城用地理性增長與集約利用
(三)建設用地整理與集約利用
四、嚴格控制土地供應總量，合理調整土地供應結構
(一)嚴格控制土地供應總量
(二)合理調整土地供應結構
第四部分 保障規劃實施的政策和措施
一、加強土地管理的基礎工作
二、合理安排用地計劃，強化實施管理
三、建立土地集約利用考評機制
四、完善土地市場體系建設
五、完善補償機制，改革征地制度
六、加強土地管理法制化建設
七、加強土地管理系統隊伍建設，進一步轉變政府職能，提高辦事效率
附件
附表
前言
“十一五”時期是北京市落實“新北京、新奧運”戰略構想、全面實施國務院批覆的《北京城市總體規劃(2004年－2020年》、在全國率先基本實現現代化、構建現代國際城市基本框架的關鍵時期。考慮到我市山地多，平原少，可用於開發建設的土地所佔比重低；生態環境脆弱，土地後備資源不足等特點，在這個高速發展階段，土地資源對經濟社會發展的約束作用將日益明顯。
《北京市“十一五”時期土地資源保護與開發利用規劃》編制以切實保護和合理利用土地資源為基本出發點，本著“在保護中開發，在開發中保護”的原則，在全面分析土地資源以往管理經驗和目前面臨形勢的基礎上，積極推進土地開發利用模式的根本性轉變，大力提倡節約集約用地，嚴格保護耕地及各類生態用地，全面提升首都土地資源保護與開發利用水平，不斷提高土地資源對首都經濟社會可持續發展的保障能力。
規劃依據：
(1)《中華人民共和國土地管理法》及相關的法律法規
(2)《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)
(3)《國務院關於北京城市總體規劃的批覆》(國函[2005]2號)
(4)《北京市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》
(5)《北京城市總體規劃(2004年－2020年)》
(6)《北京市土地利用總體規劃(1997年－2010年)》
規劃範圍和期限：
規劃範圍為北京市全部行政轄區，面積16410平方公里。
規劃期限為2006年－2010年，近期目標年為2008年，規劃目標年為2010年，展望到2020年。
第一部分 規劃背景及形勢分析
一、“十五”期間土地資源保護與開發利用情況
(一)土地資源變化情況
2001年－2004年，我市市域建設用地總量從2991平方公里增加到3197平方公里(居民點及獨立工礦用地約佔84%，交通和水利設施用地各佔8%)，平均每年增加69平方公里，其中，城鎮建設用地規模約1200平方公里；農用地總量從11099平方公里減少到11078平方公里，其中耕地總量從2916平方公里減少到2364平方公里(農用地內部結構調整約60%，建設用地佔用約30%)，平均每年減少184平方公里；未利用地從2320平方公里減少到2135平方公里，平均每年減少62平方公里(土地利用現狀詳見附表1)。
(二)基本農田保護和土地開發整理情況
“十五”期間，我市堅持基本國策，嚴格保護耕地，加大了基本農田保護力度。2004年開展了全市基本農田保護檢查工作，將350萬畝基本農田全部落實到村組和地塊，並自上而下簽訂責任狀28291份，新建基本農田保護標志1337塊。
全面推進土地開發整理工作，透過土地開發整理補充耕地園地124平方公里，實現新征建設用地佔補平衡。重視生態環境的建設，2001年－2004年，林地面積從6362平方公里增加到6903平方公里，佔全市國土面積的42%，生態環境品質得到明顯改善。
(三)國有建設用地供應情況
2001年－2004年，我市供地總量達到258平方公里，平均每年供應64.5平方公里，其中劃撥土地89平方公里，出讓土地169平方公里，實現土地收益達到1103億元。
土地供應有力的支援保障了首都經濟社會健康發展。一是保證了國家級重點工程(如首都機場東擴等)的用地需求；二是保證了市級重點工程(如“08”工程及其配套基礎設施、五環路、六環路、京承一、二期等交通項目)的用地需求；三是保證了本市現代製造業、電子、高科技產業類項目(如奔馳汽車、現代汽車配套、摩托羅拉遷址等)的用地需求；四是支援了各區縣經濟發展建設；五是保證了本市房地產業均衡發展的用地需求。
(四)土地市場建設和治理整頓情況
2001年，成立了北京市土地儲備整理中心，各區縣及重點功能區也先後組建了土地儲備整理分中心和土地公開交易分市場，土地交易資訊逐步實施聯網。截至2005年3月，全市以招標拍賣掛牌方式公開交易土地158宗，土地總面積1057公頃，規劃建築面積1345萬平米，成交價款261.8億元，實現土地增值收益23億元。
根據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》、《關於深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》和國土部154號函的指示精神，市委、市政府高度重視，經過一年多的積極工作，土地市場治理整頓工作成效明顯。截止到2004年底，全市470個開發區減少到24個，共核減規劃面積46768公頃，核減率為53.4%；退回土地14626公頃，覆耕土地11736公頃。
二、“十一五”期間土地資源管理面臨形勢分析
“十一五”時期是北京市落實“新北京、新奧運”戰略構想、全面實施國務院批覆的《北京城市總體規劃》、構建現代化國際城市基本框架的關鍵時期，是社會主義新農村建設的起步時期。2004年以來，國家下發了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號文)等一系列嚴格土地管理、促進土地節約集約利用的政策，新時期土地資源管理工作要求我們以科學發展觀為指導，全面樹立珍惜土地意識和節約集約用地觀念，堅持“開源與節約並重、保障與集約並舉”的方針，嚴格保護耕地和基本農田，繼續深入開展土地市場治理整頓工作，積極運用土地政策參與宏觀調控，放眼全局，統籌規劃目前和長遠發展，切實發揮土地資源參與宏觀調控的基礎性作用。
三、“十一五”期間土地供求形勢分析
(一)土地資源承載力和建設用地供給潛力
土地承載力主要取決於生態環境的用地指標和人均建設用地標準。根據《北京城市總體規劃》，北京市平原地區總面積約為6338平方公里，其中至少應保障3500平方公里的綠色生態空間面積，目前平原地區城鄉建設用地面積已近2500平方公里，因此理論上還有338平方公里新增建設用地空間。初步測算，到2010年，北京市平原地區近期建設用地供給理論潛力約為200平方公里－260平方公里。
(二)建設用地需求和合理控制量
綜合分析經濟產出與建設用地的關係、人均生產總值與建設用地關係、人口與建設用地關係、建設用地自身擴張趨勢，經過多種方法預測：到2020年市域建設用地需求總量應在3750－4000平方公里之間(見附表2)。透過合理引導調控，走集約發展的路子，統籌城鄉協調發展，保障“宜居城市”綠色空間品質，2020年市域建設用地總量應按照3800平方公里控制引導(淨增600平方公里)。據此，2010年應控制在3500平方公里以內(淨增300平方公里)；2008年應控制在3400平方公里以內(淨增200平方公里)。
第二部分 指導思想、戰略目標和主要任務
一、指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，全面貫徹落實“新北京、新奧運”戰略構想和國務院對《北京城市總體規劃》的批覆精神，充分體現構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村和建設宜居城市的要求，把握奧運發展契機，做好“四個服務”。有效保護、合理利用土地資源，促進經濟增長方式的轉變，建設資源節約型社會，不斷提高土地資源對首都社會、經濟和生態環境可持續發展的保障能力。
二、戰略目標
(一)首都土地功能定位
按照國家實現現代化建設戰略目標的總體部署，北京將分階段推進現代化建設的進程，實現“國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市”的目標。
北京土地利用方式和功能結構，應滿足首都政治、經濟、社會、文化發展的要求，高度珍惜首都土地獨有的戰略價值，充分發揮土地的資源、資產雙重屬性，體現首都土地的國家服務、公共服務、生態服務的功能。優先滿足國家政治事務和黨政機關行政辦公、國家級文體教育活動、國防安全、歷史古蹟風貌保護、國際交往和現代服務業的用地需求。
正確區分各類土地的功能及其在城市與鄉村、平原與山區、建設用地與非建設用地之間的組合和優先次序的差異。尤其針對北京非建設用地的利用，應充分考慮其特有的未來城市發展空間保障功能、生態服務功能、景觀文化功能和鮮活農副食品生產功能。
(二)首都土地利用戰略
針對首都土地利用的主要問題和矛盾，借鑒國際城市土地利用的經驗，適應城市發展和現代化建設的要求，貫徹“保發展、促集約、盤存量”的思想，未來北京將全面推行“和諧發展”與“節約集約利用”的土地利用戰略，為北京創建以人為本、經濟繁榮、社會安定、生態良好、運轉高效的和諧社會首善之區提供支撐。
1.和諧發展戰略
積極實施土地利用城鄉統籌、土地功能區域協調、綠色空間共築區域和文化名城城鄉共建的策略，確保城鄉社會和諧發展的土地利用戰略實施。
2.節約集約利用戰略
建設資源節約型城市，全面實施土地資源集約利用戰略。積極推進土地功能結構優化、建設用地集約挖潛、城鎮用地理性增長和基本農田規模保護的策略，統籌管理城鄉居民點用地，促進首都土地利用方式和結構不斷優化。
(三)具體目標
本期規劃目標是要立足科學發展，正確處理用地與發展的關係。在滿足奧運建設用地需求、體現國務院對《北京城市總體規劃》批覆精神的基礎上，摸清土地資源本底情況，依此劃分不同的土地利用功能區，合理配置各類用地，促進首都城市功能優化和“兩軸兩帶多中心”空間格局的形成，促進首都建設用地和農業用地節約集約利用水平的不斷提高，促進首都“宜居城市”建設和土地生態安全格局的構建，為首都和諧發展、全面實現現代化、建設具有鮮明特色的國際城市提供土地資源保障。
1.建設用地集約利用目標
嚴格控制建設用地規模，集約高效建設中心城，積極引導新城和重點城鎮理性增長，保障重點交通、水利等建設需要。
規劃到2010年市域建設用地總規模為3500平方公里，比2004年淨增加300平方公里。
規劃期內滿足奧運工程用地需求，建設和改造體育比賽場館及相關配套設施；滿足中央黨政軍機關用地需求。
2.耕地和基本農田保護目標
切實保護耕地和基本農田，不斷推進基本農田的規模化、標準化、集約化建設。規劃到2010年北京市耕地保有量330萬畝，比2004年減少25萬畝，確保非農建設佔用耕地的佔補平衡；基本農田保護面積為280萬畝。規劃期內，嚴格控制新增建設佔用耕地。
3.土地生態環境保護目標
促進城市及區域生態環境向綠化、淨化、美化發展。規劃到2010年，全市林木綠化率達到53%，森林覆蓋率達到37%，自然保護區面積達到全市國土面積的10%，人均公共綠地面積達到15平方米。
加強國土資源綜合整治，構建土地生態安全格局，努力防止水土流失、風沙危害，遏制土地退化趨勢，保護水源地，改善水源區水質，適當擴大自然保護區和濕地規模。
4.土地利用結構調整與優化目標
(1)重點建設地區建設用地結構調整
積極培育“中心城－新城－鎮”的空間結構，不斷促進人口、產業向城鎮集中。規劃期末，全市城鎮建設用地規模控制在1400平方公里以內。有序疏導中心城職能，適當增加新城用地，建設環境優美、安居樂業、社會和諧、運行高效的現代化新城。建設環境優美、設施配套的小城鎮，選擇楊鎮等30個左右發展基礎好、限制因素小的建制鎮重點發展。結合社會主義新農村建設，推進農村居民點整理。
(2)土地利用結構優化時序
從現在起到2010年，伴隨2008年奧運會的舉辦和中心城功能的有機疏散，北京各項建設的用地需求仍處在較為強勁的增長階段。北京土地利用結構優化應本著嚴控總量、理性增長的原則，集約高效地建設中心城和新城，引導城鎮用地集中緊湊發展，並透過重點整合各類獨立工礦用地、適當整理農村居民點用地、適度開發未利用地等方式，控制非農建設佔用耕地。
從2010年到2020年，北京土地利用將進入優化整合、全面建設國際城市和生態城市階段。以存量建設用地挖潛為重點，城市發展模式將由規模擴張轉向結構優化、品質提高。統籌城鄉建設用地，保護基本農田和生態敏感地區，實現各類城鄉用地的合理佈局。綜合協調生態安全，構建城市綠地和開放空間系統，加強水域、綠色空間的生態建設和山區生態環境的保護整治。建設用地增長將逐漸趨緩，林地等生態用地面積將明顯增加，城市生態環境和生活品質大幅改善。
三、主要任務
(一)確保2008年夏季奧運會的成功舉辦
落實“奧運行動規劃”和“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間格局，新增建設用地優先保障奧運場館、基礎設施和城市生態環境建設用地。
(二)優化調整中心城用地結構，保障新城的啟動建設
進一步優化調整中心城用地結構，加大內部挖潛、結構優化的力度，重點保障各項配套設施用地，不斷改善生態環境。
重點保障通州、順義、亦莊三個重點新城的建設用地供應，提高新城建設用地利用效率，優先保障文教、醫療等公共服務設施和交通、市政基礎設施建設用地。
科學引導住宅等各類房地產開發的佈局，促進中心城人口疏解，適當增加新城的房地產開發用地供應。
(三)推動土地資源的空間整合、整治和集約利用
重點保障京滬、京廣、京哈客運專線及京津城際鐵路等重要的對外交通設施用地；重點安排中心城和新城的交通、水利、市政基礎設施和生活服務設施建設用地。
加強城鄉結合部土地整理，完善第一道綠化隔離地區的監管保護機制，嚴格控制規劃綠色空間範圍內的建設用地增長；中心城的邊緣組團以調整建設用地功能結構、挖掘存量建設用地潛力為主，限制用地規模的擴大；抓好城鄉結合部環境衛生和綠化建設，防止工業污染。
加快加大獨立工礦用地的整治力度，整合各類園區，加快山區關停礦山的生態治理。推進農村居民點整理，加大城中村治理力度，啟動基本農田重點保護地區、綠化隔離帶地區的農村居民點整理，實施以地質災害易發區為重點的山區居民搬遷計劃。加強土地開發整理覆墾，適度開發宜農未利用地。
(四)加強土地資源保護，改善首都生態環境
積極穩妥推進生態環境建設，構建土地生態安全格局。努力控制水土流失、風沙危害，抑制土地退化趨勢，開展地質災害治理、河道綜合整治、以康莊等五大風沙危害區為重點的風沙治理。
嚴格保護重要的生態功能區，對密雲水庫、懷柔水庫、官廳水庫及周邊地區和水源八廠等重要水源保護區和涵養區，重要的自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園等實行嚴格保護下的適度利用，防止生態破壞和生態功能退化。
加快以太行山和燕山山系為重點的山區綠化工程建設，推進第二道綠化隔離帶建設。
第三部分 規劃要點
一、土地利用空間格局與引導管制
(一)土地利用總體格局
結合“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結構，集約發展“一城多新”，精心保護“兩山八水”，積極建設“二隔九田”，推動首都建設用地、生態用地、農業用地和水域用地空間和諧，中心城、新城、基本農田和交通網路集約發展的“紅綠黃藍和諧、核新田網集約”的土地利用總格局的形成。
本著節約集約用地的原則，高效率、高品質地建設和發展中心城及通州等11個新城，合理構築快速公路網、鐵路及城市軌道交通網用地體系。
精心保護太行山和燕山山系兩道山區綠色生態屏障、以及大清河水系、永定河水系、北運河水系、潮白河水系、薊運河水系、密雲水庫、官廳水庫和南水北調工程等水源區；完善第一道綠化隔離帶建設，大力保護分布在大興、通州、順義、房山、延慶等區縣內的九片基本農田重點保護區；充分發揮農田、林地、荒地、城市綠地、自然保護區、風景名勝區、森林公園等綠色空間在生態、環境、景觀、文化、休閒、減災等方面的綜合作用，透過加強國土資源綜合整治，構築適應北京“宜居城市”建設要求的綠色空間體系。
(二)土地利用分區引導與管制
依據首都社會經濟發展的區域功能定位要求，結合自然、生態條件、歷史文化傳承和行政區劃等因素，按照“優化城區、強化郊區”的原則，劃定首都核心功能區、中心城功能拓展區、新城發展協調區、山區生態涵養發展區四大土地利用區域，因地制宜，分類引導和管制，保障首都社會、經濟與環境的和諧發展。
1.首都核心功能區的用地引導與管制
東城、西城、崇文、宣武四區構成首都核心功能區。本區域歷史悠久，文物、名勝古蹟眾多，是中央和北京市各級行政事業機關集中地，以居住、商業、公共事業用地為主體。
土地功能應突出首都土地利用特有的國家服務功能、公共服務功能，保持土地的發展載體功能、生態服務功能和景觀美化功能的平衡，高度重視和保護本區域土地所承載的歷史文化價值，維持土地利用的適當強度，保持北京歷史文化名城的特性。
優化首都核心功能區職能，建設高品位的文化名城和國家政治文化中樞。疏導不適合在舊城內發展的城市職能，進一步疏散舊城區的居住人口，建立完善的舊城區交通和基礎設施體系，逐步加大地下空間的開發利用程度。嚴格限制本區域地下水開采。
積極調整產業結構，保障發展適合舊城傳統空間特色的文化事業、文化和旅遊產業以及商業用地需要。
舊城改造要本著規劃先行、循序漸進、保護為主、綜合提高的原則，充分挖掘和盤活存量土地，不斷美化城市環境，將本區域建設成為現代文明與古都風貌交相輝映的和諧社會示範區。
2.中心城功能拓展區的用地引導與管制
朝陽、海澱、豐台、石景山四區構成中心城功能拓展區。該區涵蓋中關村科技園區核心區、奧林匹克中心區、北京商務中心區等重要區域，是體現北京現代經濟與國際交往功能的重要區域。
土地利用應保障載體功能，強化生態服務功能。其中，中心城周邊地區要高度重視土地的生態服務功能和景觀美化功能，協調土地開發利用與合理保護的關係。
加強城市綠化隔離帶建設，提升其在控制城市發展、休閒度假、生態服務等方面的功能。調整基本農田規模，優化基本農田結構，強化城市綠色空間保護。
著重發展高新技術產業、現代服務業，強化面向全國和世界的外向型經濟服務功能，提升主要產業在不同地域空間範圍內的輻射力和影響力。加大工業園區、開發區集約用地的力度，積極引導投入產出率高、無污染的企業向園區集中。進一步規范土地市場秩序，加強集體建設用地管理。
各類建設項目應避讓地裂縫、沙土液化集中區；采取切實可行措施，防止地面進一步沉降。
引導海澱山後地區高品質、組團式的發展，加快農村居民點並遷和整治，注意控制建設密度，推進區域整體有序的建設；加強豐台河西地區空間整合和環境整治；推進農村居民點整理，引導分散的農村居民點逐步向中心城邊緣集團和新城集中，確保綠化隔離地區綠化和楔形綠地。
3.新城發展協調區的用地引導與管制
新城發展協調區包括昌平平原地區、通州區、順義區、大興區、房山平原地區，是北京發展現代製造業和現代農業的主要載體，也是北京疏散中心城產業與人口的重要區域。
有重點地發揮土地的載體功能，高標準、高效率地利用土地資源，保障土地的生態服務功能、供應首都鮮活農副產品的生產功能，並為城市保留未來發展空間與必要的生態廊道。
集約高效建設通州、順義、亦莊、大興、昌平、房山等新城，積極引導人口、產業向重點新城集中。
優化區域建設用地的內部結構，統籌安排各類建設用地，重點保障新城用地和重要交通廊道的用地需求，引導城市空間集中發展。各類開發建設活動應儘量避讓地裂縫、洪泛區與沙土液化集中區。
嚴格保護、積極建設高標準、高品質的基本農田。透過農村居民點用地整理、未利用地開發覆墾等補充和調整手段，建設集中連片、集約高效的9片基本農田重點保護區。
對非建設用地進行合理規劃，強化其在引導和控制城市發展、提供生態服務和社會保障等方面的作用。特別是透過必要的基本農田保護，留好一定規模的未來北京城市發展的後備空間。積極發展都市農業，建設開放式的田園生態游憩系統。
4.山區生態涵養發展區的用地引導與管制
山區生態涵養發展區包括昌平山區、門頭溝區、房山山區、平谷區、懷柔區、密雲縣、延慶縣，是北京的生態屏障和水源保護地、自然人文景觀薈萃的旅遊集中地，是保障北京市可持續發展的關鍵區域。
該區域土地利用應重點發揮土地的生態服務功能，並透過生態農業、旅遊休閒產業的發展，體現首都山區土地的直接生產和發展載體功能。加強生態環境的保護與建設，保護自然生態系統和地質、歷史遺蹟。
嚴格控制水源保護區核心地帶的開發活動，密雲水庫、懷柔水庫和京密引水渠保護範圍內和地下水保護區要限制城鎮發展，控制污染物的排放。
加強自然保護區的保護與管理。建設和完善松山、百花山、喇叭溝門、四座樓、雲蒙山、霧靈山等自然保護區，保護森林植被和野生動物；大力保護十三陵、石花洞、十渡、龍慶峽、松山、古崖居、金海湖、大溶洞、雲蒙山等風景名勝區的自然和文化遺產，推廣生態旅遊；開展濕地資源調查，建設和恢復漢石橋、南海子、溫榆河上游、三家店、金牛湖等7大濕地；新建密雲水庫、金海湖等4個濕地保護區。
積極開展山區小流域綜合整治，推進流域水資源保護和荒山生態建設。積極聯合河北相關市縣開展流域生態建設，並透過防風固沙林建設等措施有效遏制水土流失。逐步搬遷泥石流重災區的農村居民點，嚴格控制山前緩衝區的開發建設。合理開發與利用自然資源，發展生態型產業，促進山區的“富民養山”。強化礦區土地的生態修復，停止不合理的採礦、采煤和采石活動。
二、土地資源的合理保護
(一)農用地、耕地保護與集約利用
1.嚴格保護耕地和農用地，嚴格控制各類建設用地佔用農用地特別是耕地的規模。
2.適應首都城市功能完善和社會經濟發展需求，提倡首都農業用地的功能多元化，發揮農用地的生態服務、景觀美化和休閒服務的功能。農用地保護應由過去單純的數量型保護向數量、品質、生態並重型保護轉變。
3.積極推進農用地和耕地的集約化經營，改善農業生產條件。推進中低產田改造和土地開發整理。
4.建立農用地等級限制變更制度，提高農用地轉用的門檻。
5.本著因地制宜、集中分散相結合的原則，合理界定農用地、耕地的主導功能和利用方向。
(二)基本農田建設與保護
1.積極推進標準化基本農田建設，設立基本農田重點保護區。按照“全面規劃、應保盡保、結合實際、集約建設”的原則，結合農村居民點整理、農地整理等途徑，集中建設九片基本農田重點保護區。
2.建立合理的農用地流轉市場機制，按照自願、有償、公平的原則，切實維護農民的土地使用權益，允許農用地經營權流轉，促進農用地規模經營。
3.建立耕地和基本農田的養護機制，不斷提高耕地和基本農田品質，不斷提高耕地和基本農田的綜合生產能力。
4.建立基本農田保護的財政轉移支付制度，以經濟手段協調佔用耕地與保護耕地的各方利益。
(三)綠色空間佈局和土地生態安全維護
1.綠色空間佈局。
綠色空間格局要適應宜居城市、國際城市的發展要求，按照土地生態環境保護目標，構建“山區綠色屏障，平原綠色空間，一城二環三網，八水九田多片”的綠色空間格局。
保護北京西部、北部太行山、燕山綠色屏障，建設平原地區的林地、園地、農田、草地、濕地等鑲嵌組合的開敞綠色空間。
加強首都歷史文化名城的生態建設，完善第一道綠化隔離帶，積極推進第二道綠化隔離帶建設，建設沿河、沿路及農田林網三種林網。
加強水系治理以及基本農田重點保護區建設，精心保育自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園，重要的水源地、濕地等生態關鍵區和生態敏感區，建設新城綠化區等。
2.土地生態安全維護
土地生態安全維護以對區域生態系統的穩定起到結構性控制作用的自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園，重要的水源地、濕地等生態關鍵區和生態敏感區的保護為重點。
西部、北部深山、中山區是生物多樣性保育、水源涵養與水土保持區，以封山育林為主；淺山區結合風景區和森林公園建設，形成完整的高品質的綠色風景帶；遠郊平原綠色空間區以農田防護林、城鎮綠化或郊野公園建設為主；綠化隔離帶建設與城市休憩公園建設相結合，形成環繞中心城區的大塊綠地鑲嵌體；中心城除加強原有古典園林和城市公園的管理外，提倡見縫插針，垂直綠化，拓展綠色空間，增加市區綠地系統的層次和種類，並加強與城市外圍綠地、自然斑塊之間的連通性；培育以地方樹種為主的、多樣性的綠地系統；建立防火、防蟲、防災的預警與監控機制。
3.禁止與限制建設區域的土地利用管制
為保護自然生態和人文環境的完整性，改善城市公共安全，優化城市職能與空間佈局，綜合生態適宜性、工程地質、資源保護等方面因素，劃定禁止建設地區、限制建設地區和適宜建設地區，指導城鎮開發建設行為。
禁止建設地區包括河湖濕地、地表水源一級保護區、地下水源核心區、山區泥石流高易發區、風景名勝區和自然保護區的核心區和緩衝區、基本農田、大型市政通道控制帶、中心城綠線控制範圍、河流、道路和農田林網以及城市楔型綠地控制範圍等，原則上禁止任何建設和開發行為。
限制建設地區包括地表水源二級保護區、地下水源保護區、蓄滯洪區、山區泥石流中易發區、地質環境不適宜地區、風景名勝區、自然保護區和森林公園的非核心區、山前生態保護區、文物地下埋藏區、綠化隔離地區以及中心城外地下水嚴重超采區、機場噪聲控制區等，科學合理地引導開發建設行為，建設用地選擇應盡可能避讓。
適宜建設地區為禁止建設地區、限制建設地區以外的區域，是城鄉發展和建設優先選擇的地區，應根據環境容量、自然資源供給、經濟發展程度與潛力等因素，科學合理地確定開發模式、規模和強度。
(四)文化名城保護與建設
1.歷史文化名城保護與建設
北京是世界著名古都和歷史文化名城。北京的歷史文化是不可再生的寶貴資源，必須加以嚴格保護和合理利用。加強舊城整體保護，合理確定舊城功能和容量，積極疏散舊城的居住人口。合理繼承北京長期作為國都所形成的土地利用格局，重點保障符合歷史文化名城特性，有利於歷史文化名城保護的文化事業和文化、旅遊產業用地，嚴格禁止不利於歷史文化名城保護的產業用地。
2.傳統農村聚落的保護與建設
歷史文化村落是首都歷史文化名城的重要組成部分，廣泛分布於北京的平原和山區，數量多、分布散、保護難度大。應結合農村居民點用地的整理，按照突出重點、嚴格保護、合理利用的原則，選擇爨底下等具有較大歷史文化價值的農村聚落進行重點保護。根據村落的現狀和未來發展的需要，實行原貌、原址或原名的多類型保護，同時適當發展具有特色的文化旅遊服務業。
3.文化遺產與遺址保護
依據《中華人民共和國文物保護法》，嚴格保護各級文物保護單位。進一步做好世界文化遺產保護工作，繼續劃定和充分保障世界文化遺產緩衝區用地，從保護文物周圍歷史環境和傳統風貌出發，繼續劃定、完善和充分保障各級文物保護單位的保護範圍和建設控制區的用地。對於具有重要景觀價值的歷史文化遺產，增設景觀緩衝區，最大限度地發揮其景觀效益。繼續劃定並保護地下文物埋藏區，對於地下文物埋藏區的建設，堅持先勘探發掘、後進行建設的原則。保留有歷史文化價值的地名，並確定和保留它的物質載體。
堅持保護歷史資訊的真實性、保護傳統風貌的整體性、歷史建築保護與利用相結合的原則，加強歷史文化保護區的保護。進一步加強對北京歷史文化名城有重要意義的地質地貌和風景名勝的保護。
三、土地資源的節約集約利用
(一)中心城用地理性增長與集約利用
中心城包括以舊城為核心的中心地區、邊緣集團(北苑、酒仙橋、東壩、定福莊、垡頭、南苑、豐台、石景山、西苑、清河)和綠化隔離地區，是政治、文化中心功能和重要經濟功能集中體現的地區，也是歷史文化傳統與現代國際城市形象集中體現的重要地區。
1.中心城的開發與建設應從外延擴展轉向內部結構優化調整。完善“分散集團式”的佈局，嚴格控制中心城中心地區的建設規模，加快形成中心地區核心功能集聚、邊緣集團功能優化、綠化隔離地區美化、外圍地區發展協調的良好格局。
本著有的放矢、甄別引導的原則，針對中心城城鄉結合部地區，實施“東引西控，內隔外疏”的空間引導戰略。東部地區以引導城鎮建設用地開發為主，並結合當地的農業生產條件適度發展都市型農業；西部山區和水源保護區內應嚴格控制開發強度，保護生態環境；綠化隔離帶地區應加強生態服務功能，開展重點整治；邊緣組團應承擔緩解北京市城區人口、交通、產業、住房的壓力，控制城市中心區功能過分膨脹。
2.改變城市開發模式，以軌道交通為先導，強化一級土地開發。重點控制軌道交通節點、規劃軌道交通線兩側800米範圍用地以及高速公路出入口周邊1.5公里範圍內的連片可利用土地，統一規劃，統一管理，有序開發。
(二)重點新城用地理性增長與集約利用
通州、順義、亦莊三個重點新城是北京東部發展帶連接京津冀城鎮發展走廊的核心地區。三個新城的土地利用應有利於促進東部發展帶的整體協調發展，疏解中心城的人口和職能，集聚新的產業。
強化重點新城的樞紐地位，鼓勵緊湊發展，高標準地建設新城，促進北京城市空間戰略調整的實施。積極發揮基礎設施的引導作用，大力推進以公共交通特別是軌道交通為導向的城市發展和土地開發模式，重點控制軌道交通節點周邊用地的使用，推進土地一級開發。
推動重點新城的人口增長、產業發展和土地利用之間的良性互動，積極鼓勵利用存量土地資源。應根據各新城的特點，分別制定人口增長、產業發展與土地資源消耗相掛鉤的標準，有效引導和調控重點新城的人口增長和產業發展。規劃期內，三個重點新城工業項目的用地投資強度原則上不低於6000萬元/公頃。
1.通州新城
通州新城是東部發展帶的重要節點，北京重點發展的新城之一，是中心城行政辦公、金融貿易等職能的補充配套區，北京未來發展的新城區和綜合服務中心。應積極引導發展行政辦公、商務金融、文化、會展等功能，主要向東、向南發展。規劃期末，通州新城的城鎮建設用地規模控制在60平方公里左右，規劃人口規模達到60萬人。
通州新城應以水系綜合整治、地質災害防治為重點。新城位於潮白河、溫榆河、北運河三條河流交匯處，應結合風景名勝區建設加強水系綜合整治，提高水質、景觀等級；北部大片地區位於地下水源保護區，嚴禁污染；受地下水超采、隱伏斷裂帶、沙土液化的制約，城市開發要強度適宜、合理分布，重點功能區和重大建設項目要加強地質災害安全性評估工作。
2.順義新城
順義新城是面向世界的首都樞紐空港所在地，是聯結國際國內的重要節點，是北京東北部地區城市化、產業化發展的核心。引導發展現代製造業、空港物流、會展、國際交往、體育休閒等功能。空間發展應妥善協調潮白河以西地區、潮白河以東地區和天竺空港區的關係，促進區域間合理分工、有序建設。規劃期末，順義新城的城鎮建設用地規模控制在60平方公里左右，規劃人口規模達到50萬人。
順義新城應以潮白河水系綜合整治、地下水源保護、地質災害防治、風沙治理為重點。保持潮白河風景(名勝)區風貌；滿足防洪要求；限制開采本地地下水；加強對地裂縫、地面沉降的監測，重點功能區和重大建設項目要加強地質災害安全性評估工作。建設用地佈局應考慮機場噪聲影響；城市綠地率應高於全市平均水平，滿足風沙治理需求。建議順義新城加強潮白河森林公園建設。
3.亦莊新城
亦莊新城是東部發展帶的重要節點，引導發展電子、汽車、醫藥、裝備等高新技術與現代製造業，以及商務、物流等功能，積極推動開發區向綜合產業新城轉變。亦莊新城在北京經濟技術開發區的基礎上，繼續向東南發展，大力完善城市的綜合服務功能。規劃期末，亦莊新城的城鎮建設用地規模控制在55平方公里左右，規劃人口達到30萬。
亦莊新城應以水系綜合整治、地質災害防治為重點。城市建設應注意處理與涼水河、鳳河等水體綜合整治的關係；西部應結合三海子蓄滯洪區建設風景區，形成亦莊、黃村之間的楔形綠色空間；新城東部應為楔形綠地、新城之間的通風走廊預留空間。積極與天津、河北協調環境保護與污染防治等用地。
(三)建設用地整理與集約利用
1.農村居民點用地整合、整理與集約利用
建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，也是北京推進城鄉統籌發展、建設社會主義和諧社會首善之區的重要內容。必須積極、穩妥地推進農村居民點用地整合、整理，推進生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的首都新農村的建設，促進首都健康有序的城市化和現代化發展。
本著節約集約用地、確保生態、生產、生活安全、注重歷史文化保護的原則，分區劃類、因地制宜地推進平原、山區的農村居民點整理，力爭在規劃期內透過城中村改造、生態搬遷、遷移合併、內部改造等方式縮減納入城鎮建設用地範圍內的農村居民點用地。
充分發揮土地的級差地租杠杆作用，有效應用市場調節機制，積極、有序地推進中心城、新城和重點城鎮規劃區範圍內的農村居民點改造。規劃期內，積極推進對中心城、新城建成區內的城中村的改造和整理工作。
2.開發區用地整合與集約利用
中關村科技園區、北京經濟技術開發區等開發區是保持首都經濟持續較快增長的重要力量，應高效、集約建設開發區，進一步有機整合各類園區空間資源。
按照分工明確、運行高效、節約資源、集約用地的要求，嚴格劃定中關村科技園區、北京經濟技術開發區等國家政策允許保留的開發區發展邊界，納入中心城、新城和鄰近城鎮的規劃城鎮建設用地範圍，統一規劃，有序發展。開發區內各項建設活動應嚴格遵照有關規定，尤其是工業項目建設用地規模應嚴格執行國家和北京市相關規定。
本著符合規劃、尊重現狀、強調效率、嚴控外圍、合理佈局的原則，對不屬於國家政策允許保留的原有開發區，應根據發展規模、產業特點和用地效率等因素區別對待。對於行政審批級別高、發展基礎好、規模大、產值高、用地效率高的原有開發區，應納入所在城鎮的規劃城鎮建設用地範圍，允許作為城鎮工業用地來統一規劃、有機建設。其它開發區用地應在條件合適的情況下，盡可能轉化為農用地。
3.基礎設施、公用服務設施用地集約利用
(1)交通基礎設施用地集約利用
適應國家首都、國際城市的發展要求，北京交通體系用地應推行資源節約型的發展模式。
公交優先，以公共運輸為主體，建立現代化城市綜合交通體系。充分發揮既有交通設施的潛在效能，以系統結構優化和先進的運行管理為戰略手段，最大限度地提高道路網及各類交通運輸設施整體運行效率和服務水平，減少資源消耗及對環境的影響。
軸帶引導，合理構築快速公路網、鐵路及城市輕軌軌道交通網用地體系，重點保障輻射全國、服務全國的京津、京九、京石、京張、京承、京沈等六大交通廊道用地。
存量盤整，節約集約利用土地資源，公路等交通設施項目用地規模應嚴格執行國家有關規定，壓縮佔用耕地規模，避讓基本農田。
重點保障，確保重大交通基礎設施建設。主要有：新建京滬、京哈、京廣高速鐵路，以及聯系京津冀的區域公路網體系和新城與新城之間、新城和小城鎮之間的路網體系以及中心城和新城郊區鐵路、城市輕軌、地鐵，預留首都第二機場用地等。
(2)市政基礎設施用地集約利用和佈局協調
堅持城市發展以基礎設施為先導的方針，在城鄉建設用地中按比例預留基礎設施用地，力求建成安全、高效的現代化市政基礎設施。為適應城市的發展，公共基礎設施用地的配量應留有擴展和應變的餘地，並相應加強政府的土地儲備。
嚴格用地標準，保障城鎮供水、雨水排放、污水處理、再生水利用、供電、供氣、供熱、資訊工程、環衛設施系統的建設用地供給。
加快小城鎮基礎設施建設。結合農村居民點整理，積極推動農村居民點基礎設施配套建設，因地制宜，逐步建立適應首都社會主義新農村發展的基礎設施服務和保障體系。
加強空間協調，妥善處理市政基礎設施的線、站、點與周邊區域的土地利用關係，市政設施建設應避讓基本農田，儘量避免佔用優質農用地，特別是耕地。
強化水利設施建設，不斷提高北京城市水資源的供應保障能力和節約利用水平，增強城市防洪、抗旱等抵禦自然災害的能力。主要有：南水北調工程及其市內配套工程、北運河、潮白河、永定河防洪工程及西郊蓄洪回灌工程。
(3)社會公共服務設施用地集約利用
高度重視科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業發展，優先保障2008年的奧運會工程建設需求，有重點地保障各項社會公共服務設施的建設用地，滿足人民物質、文化、精神和生命健康的需要，充分體現首都“四個服務”的要求。
積極引導中心城公共服務設施的合理疏散，保障新城社會公共服務設施的集約用地要求，推進城鎮、農村的社會公共設施的集中建設，建成覆蓋城鄉、功能完善的綜合公共服務體系。嚴格執行各類社會公共服務設施建設標準和土地供應標準。
四、嚴格控制土地供應總量，合理調整土地供應結構
嚴格實行建設用地總量控制，加大內涵挖潛力度，對現有農村居民點、獨立工礦用地加以整合，透過積極盤活存量建設用地，嚴格控制新增建設用地規模。加緊土地利用總體規劃修編，做好與其他相關規劃的銜接，嚴格按照規劃控制建設用地數量和空間分布，合理把握建設用地供應時序，發揮宏觀調控作用。
(一)嚴格控制土地供應總量
“十一五”期間，嚴格控制土地供應總量，合理把握建設用地供應時序，加大內涵挖潛力度，著重用好現有存量建設用地，從嚴控制新增建設用地。
(二)合理調整土地供應結構
落實“新北京、新奧運”戰略構想和《北京城市總體規劃》的要求，土地供應優先保障奧運場館及配套設施用地和關係城市佈局調整、功能提升的重大基礎設施用地；重點支援增強經濟發展後勁和整體競爭力的重大產業項目用地；合理調控房地產開發用地，加大普通商品住宅用地供應，嚴格控制高級公寓和市場過剩物業用地供應，禁止別墅用地供應。
本著節約集約用地的原則，協調中心城區、新城和重點鎮的建設用地需求。中心城以內部挖潛、優化用地結構為主，重點保障各項基礎設施用地，合理調整土地利用結構，有機疏散中心城區人口，不斷改善生態環境；促進新城啟動建設，保障重點新城發展空間，優先保障市政基礎設施、公共設施用地需求，適度加大新城房地產開發用地供應，保障新城發展；嚴格控制其它城鎮用地規模，統籌城鄉發展，滿足各類新村建設的交通、教育、醫療衛生設施用地需求，構築首都多中心、網路化的城鎮空間結構。
第四部分 保障規劃實施的政策和措施
一、加強土地管理的基礎工作
加強土地資源調查評價和監測，開展土地資源適宜性調查和評價，為科學合理地利用土地資源提供指導依據；開展集體土地地籍調查，為城鄉土地統一管理建立基礎；開展農地分等定級工作，為劃定基本農田連片保護區、實行耕地等效面積動態保護提供品質和空間分布依據；建立土地資源資訊系統，開展土地資源保護與開發利用監測，充分利用地理資訊系統(GIS)、遙感系統(RS)、全球定位系統(GPS)等現代科技手段，設立規劃實施的監控預警反饋機制，對土地利用進行動態監測，為土地管理提供快速準確的數據、品質、空間依據；開展集體土地地籍調查和登記發證工作，完成市、區(縣)、鄉(鎮)三級土地利用總體規劃修編工作。
二、合理安排用地計劃，強化實施管理
深入貫徹中央經濟工作會議和國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》精神，認真落實科學發展觀，認真落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅持加強和改善宏觀調控，嚴把土地閘門。在嚴格控制建設用地總量的前提下，本著區別對待、有保有壓的原則，合理安排土地利用(征用、農轉用)計劃和土地供應計劃。
農用地轉用計劃要求不能突破指標控制。強化土地利用總體規劃和年度計劃對農用地轉用的控制和引導，嚴格農用地轉用審批的規劃和計劃審查。凡不符合規劃，沒有農用地轉用年度計劃指標的，不得批准農用地轉用，杜絕超計劃用地的現象，切實控制農用地轉用總量。
實行農用地轉用計劃指標分類管理。城鎮村建設佔用農用地計劃指標與能源、交通、水利等獨立選址的建設項目佔用農用地指標不得混用。加強對城鎮村建設用地規模的控制，推進內涵挖潛、集約用地。
三、建立土地集約利用考評機制
隨著經濟的快速發展和城市化水平的不斷提高，城市的發展與土地供給相對有限的矛盾日益加劇。在這種情況下，北京市的發展必須走高效集約化的道路。
一是建立土地集約利用評價指標體系(見附表3)。透過制定定量與定性相結合的評價指標，反映和衡量城鄉建設的土地利用集約水平；
二是運用這些指標對全市範圍的土地利用情況進行評價，考核各區縣建設用地利用情況，研究制定年度計劃和相關規劃指標，為各項事業發展提供保障。對於集約利用度高的區縣，在符合規劃的前提下，指標可以適當多分，對於集約利用水平低的區縣，指標可以適當減少。
四、完善土地市場體系建設
進一步完善土地市場管理制度，充分發揮市場在配置土地資源中的基礎作用。嚴格執行劃撥和協議出讓的相關法規，對工業用地逐步推行國有土地招標、拍賣、掛牌制度，對有收益的基礎設施用地探索推行國有土地使用權有償使用制度，對經營性土地嚴格按規定透過招標、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開交易，提高土地交易的透明度，努力實現城鄉土地市場統一管理，建立統一、公開、公平和公正的土地市場。進一步推行土地儲備制度，擴大土地儲備融資渠道，創新土地金融手段，完善土地一級開發制度。
五、完善補償機制，改革征地制度
全面完成農村集體建設用地使用權確權，以依法用地為首要前提，在充分尊重農民土地財產權的基礎上，完善征地制度和補償機制。嚴格執行征地補償安置費審批前置制度，嚴格做到在土地報批、征用和辦證中稅費不繳清的一律不上報審批，資金不到位的一律不征地。嚴格實行聽證、公告制度，進一步加大征地工作的規范力度和監督力度，提高征地透明度，實行陽光征地，加強征地補償費管理，確保征地補償安置費及時到位，不被截留、不被拖欠。
六、加強土地管理法制化建設
根據國家法律法規和管理要求，結合北京市情況，制訂北京市具體實施辦法、細則，推進土地管理法制化進程，依法管理土地。
結合《行政許可法》的實施要求，完善土地管理各項辦事程式。加大對閒置土地的處置力度，提高新建項目用地集約水平，凡與北京城市性質不符、消耗水土資源過多、投資強度和產出率低的基本建設項目，堅決不得予以審批；嚴格執行土地預審程式，制定、細化相關評審標準，對違反規劃和產業政策的建設項目，堅決予以否決。
加強批後監管，加大行政執法監察力度和違法用地查處力度，構建和充實基層監控隊伍，發揮媒體和公眾監督作用。完善對集體土地的基礎管理，制定管理操作程式和地方配套政策，依法行政。加強對集體建設用地流轉的政策和管理方法研究，總結經驗，為修訂相關法律做準備。
七、加強土地管理系統隊伍建設，進一步轉變政府職能，提高辦事效率
結合國土資源管理體制改革，進一步理順國土資源管理體制，強化對各區縣國土分局的管理和指導職能，加強業務培訓與監督，提高基層土地管理隊伍的綜合質素。
進一步貫徹落實市委、市政府關於轉變政府職能、提高辦事效率、簡化審批程式、促進經濟社會協調快速發展的總體要求，將行政許可事項的大量工作下放到區縣辦理。注重簡化優化辦事流程，作到“聯合辦公，並聯審批，全程服務，限期辦結，效能監督”；同時，市局將以“調查研究、擬訂政策、完善規則、監督指導”為主要職責，改變過去重審批輕監督管理的問題，加強研究制定事後監督管理的方法手段，加強對審批後的監督管理工作，加大事後監督管理的工作力度。 |
