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北京市發展計劃委員會
北京市規劃委員會
2001年4月
積極穩妥地推進城鎮化，提高城鎮化水平，是“十五”時期我國國民經濟和社會發展的重大戰略，是促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大措施。根據這一戰略要求，《北京市國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出要“實施城市化戰略，加快郊區城市化進程，提高市區現代化水平”。本規劃是落實這一戰略要求的專項規劃，主要明確了“十五”時期北京城市化的目標和重點，並圍繞衛星城和小城鎮發展提出推進北京城市化的重大舉措。
一、城市化現狀及面臨的形勢和要求
(一)城市化現狀
北京是一個既擁有中心城市(市區)，又包括廣大郊區農村的大都市地區。改革開放以來，隨著國民經濟的快速增長和社會的全面進步，北京的城市化穩步推進。1978年底到2000年底，全市常住戶籍人口由850萬人增加到 1107.5萬人，其中非農業人口由467萬人增加到760.7萬人，佔總人口的比重由54.9%提高到68.7%。1990年到2000年，郊區各類城鎮數由77個增加到142個，平均每年增加近6個。隨著城市的快速發展，市區建成區面積不斷擴大，由1990年的395.4平方公里增加到2000年的491平方公里。城市中心區也由舊城區擴展到四環路以內。在城市規模不斷擴大的同時，城市功能得到拓展和完善。北京作為首都，以政治中心、文化中心和國際國內交往中心功能為核心，又具備了輻射全國的經濟、交通、金融、資訊、科技、教育等多方面功能。城市功能趨向多元化發展，極大地增強了城市的輻射力與帶動力。目前，北京已成為全國城市化水平較高的地區，正在向著現代化國際大都市的目標邁進。
但是，北京的城市化發展還很不平衡，主要表現在郊區發展相對滯後，城市化水平雖然明顯加快，但仍低於全市城市化水平，而且滯後於郊區工業化和經濟發展水平；經濟結構雷同、單一，功能不全，基礎設施和社會服務設施尚不完善；衛星城和小城鎮發展比較緩慢，缺乏吸引力。產生這些問題的原因主要是，在指導思想和觀念認識上滯後於經濟發展的形勢；在規劃上雖有安排，但規劃深度不夠；在建設和發展方式上重點不突出，低水平重複建設、分散建設比較多，發展粗放；在城鎮管理上缺乏有效的規章制度，存在一些體制和政策障礙，同時這些障礙也構築了城鄉分割的鴻溝，限制了人口的有序流動，阻礙了城市化水平的提高。
上述問題直接影響著城市化的水平和品質，需要認真加以研究並著力解決。
(二)面臨的形勢和要求
“十五”時期，北京推進城市化面臨著新形勢和新要求，主要表現在：
1、我國實施城鎮化戰略，城市化步伐加快。“十五”時期，國家把推進城鎮化作為現代化建設新階段的一項歷史性任務和促進國民經濟良性循環和社會協調發展的重大舉措。在全國城鎮化總體部署中，北京被作為具有較強影響力和競爭力的國際性大都市重點加以培育。這不僅為我市推進城市化指明了方向，而且提供了良好的發展環境和契機，有利於形成合理的城鎮體系，推動我市的城市化發展。
2、加快推進城市化，是建設現代化國際大都市的需要。1993年國務院批准的《北京城市總體規劃》提出，要將北京建設成為經濟繁榮、社會安定、各項公共服務設施和基礎設施以及生態環境達到世界一流水平的歷史文化名城和現代化國際城市。《北京市國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出，要到21世紀中葉使北京成為當代世界一流的現代化國際大都市，“十五”時期要加快推進城市化，為實現這一目標奠定堅實基礎。
3、加快城市化進程，是北京率先基本實現現代化的需要。根據北京實施現代化建設“新三步走”的戰略部署，到2010年北京要率先在全國基本實現社會主義現代化。城市是經濟、社會發展的載體，城市化是現代化的重要內容，城鎮體系的不斷完善是推進城市化的關鍵。為了率先基本實現現代化，必須進一步完善北京城鎮體系，加快城市化步伐，顯著提高城市化水平，縮小城鄉差距，實現城鄉協調發展和共同繁榮。
4、加快推進城市化，是提高郊區農村人民生活水平的需要。從郊區農村人民生活水平與城鎮居民存在較大差距的現實出發，必須加快郊區城市化進程。透過經濟結構調整推進郊區城市化，進一步拓展就業渠道，使更多農村富餘勞動力進入第二、三產業，從而減少農業人口，提高農業生產率，增加農民收入，進而擴大消費，提高郊區人民生活水平和品質。
二、推進城市化的原則和目標
“十五”時期，推進北京城市化的總體思路是：根據國家城鎮化的總體部署，按照《北京市國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》提出的要求，以推進郊區城市化為核心，把衛星城和小城鎮建設作為帶動郊區城市化的重點環節，完善衛星城功能，加快小城鎮開發建設步伐，形成對市區人口和農村人口有雙重吸引力的城鎮體系，促進人口和產業的合理佈局，顯著提高郊區城市化水平，促進城市體系進一步完善和城市發展品質不斷提高，構建起現代化國際性大都市的基本框架。
(一)推進城市化的原則
“十五”時期，推進城市化要遵循以下原則：
1、繼續堅持“兩個戰略轉移”。城市建設的重點從市區向遠郊區轉移，市區建設從外延擴展向調整改造轉移。促進市區提高現代化水平，遠郊區提高城市化水平，使市區和遠郊區優勢互補、相互促進、協調發展。
2、堅持規劃先行。改進規劃思想和方法，完善城市總體規劃和各類城鎮發展規劃，增強規劃的科學性、系統性和前瞻性，用規劃統攬城市化全局。
3、完善和發揮首都功能。在發揮首都政治中心、文化中心和國際交往中心功能的基礎上，完善和增強經濟、交通、金融、資訊、科技和教育等多方面功能。
4、堅持以工業化和資訊化促進城市化。以經濟建設為中心，加速工業化進程，同時積極推進資訊化，為城市化奠定經濟基礎。
5、堅持體制創新。要依據“三個有利於”的標準，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，解放思想，更新觀念，勇於進行體制創新和政策調整，逐步排除阻礙城市化進程的體制和政策障礙，為城市化的順利推進創造良好的體制環境。
6、堅持可持續發展。正確處理城市發展與經濟、社會、資源和環境的關係，使城市化與人口、資源、環境協調發展。妥善處理城市化進程中的城鄉關係，促進城鄉共同進步。
(二)城市化發展目標
“十五”時期，城市化發展的目標是：
到2005年，按現行非農業人口統計，全市城市化水平達到75%，郊區城市化水平達到45%。郊區經濟實力進一步增強，國內生產總值佔全市的比重達到25%左右。郊區工業化水平進一步提高，二三產業佔郊區國內生產總值的比重達到85%以上。重點衛星城初步建設成為具有相當規模、相對獨立、設施齊全、功能完善、各具特色的新城，人口規模要達到10萬至30萬人左右。力爭基本建成一批經濟發達、佈局合理、規模適度具有較強輻射力的中心鎮，常住人口達到2∼5萬人左右。
再經過五年的努力，到2010年，全市城市化水平進一步提高，郊區基本實現現代化；衛星城和小城鎮進一步發展，在城市體系中的作用進一步增強；四級城市體系得到進一步優化和完善，基本形成分工有序、優勢互補、佈局合理、協調發展的城市新格局。
三、推進城市化的主要任務
(一)加快衛星城建設
“十五”時期，要緊緊抓住推進城市化的歷史機遇，切實加快衛星城建設步伐。不斷拓展和完善衛星城功能，加大基礎設施和公共服務設施建設力度，發展各具特色的衛星城經濟，使衛星城發展水平躍上一個新台階，增強衛星城的輻射功能，帶動周邊地區經濟和社會的發展。
1、明確衛星城功能
衛星城的發展要為分擔市區功能和帶動本地區經濟社會發展服務。要根據各自的發展基礎和條件，促進功能完善，使衛星城既分擔市區的相應功能，又承擔本地區的綜合功能。“十五”期間，要集中力量，選擇區位條件相對優越、經濟發展基礎較好的通州、昌平、亦莊、黃村、良鄉、順義6個衛星城進行重點開發建設。
通州、昌平、黃村、良鄉、順義衛星城，要進一步增強作為本地區政治、經濟和文化中心的功能，注重開發獨具特色的功能，並承擔市區延伸的部分功能，同時成為市區人口和產業轉移的主要接納地。“十五”期間，力爭在功能開發上取得新的突破。通州衛星城，著重開發物流集散功能，發展成為京東地區商品交易及物資交流集散地。昌平衛星城作為中關村科技園區的重要組成部分，重點開發科技創新功能，發展成為北京科技創新的重要基地。黃村衛星城發展成為高新技術產業基地和教育科研基地。良鄉衛星城發展成為倉儲物流基地和高教及科研基地。順義衛星城發展成為現代加工業基地。
亦莊衛星城作為國家級經濟技術開發區和中關村科技園區的重要組成部分，是發展外向型經濟和高新技術產業的重要基地。
延慶、懷柔、密雲、平谷、門城鎮等衛星城要發揮各自的比較優勢，不斷完善綜合服務功能，發展成為本地區的綜合經濟中心和旅遊服務基地，促進本地區工業化和城市化水平的提高。
2、發展各具特色的衛星城經濟
衛星城的發展要堅持以經濟建設為中心，不斷提高自身的經濟實力，增強與市區的經濟聯系和對農村經濟的輻射力。
“十五”期間，衛星城要立足於自身的功能定位，從自身的資源條件和比較優勢出發，注重培育各具特色的主導產業，成為具有較強經濟實力和輻射力的經濟中心。要以開發區和工業區為依託，發展有優勢的勞動密集型工業、為市區配套的工業，積極吸收市區轉移出來的加工業，有條件的還可以發展高新技術產業和附加值高的現代加工業。要加快發展服務業，顯著提高服務業比重。依託中心市區巨大的市場需求，大力發展旅遊、休閒、住宅和文化娛樂等服務業；根據本地實際，大力發展商貿流通、交通運輸、金融、資訊咨詢、技術服務等行業，拓展衛星城的服務功能；大力發展面向居民消費的生活服務業，改善消費環境。
3、加強基礎設施建設和環境保護
堅持基礎設施先行並適度超前的原則，加大對衛星城基礎設施的投入力度，按照市區的標準嚴格保護衛星城環境，確保在經濟發展和城市建設的同時環境品質保持穩定，提高衛星城的承載能力。
堅持規劃先行，大力提高城鄉結合部的環境品質，加大對城鄉結合部基礎設施的建設和改造力度，落實具體措施和方案，以逐步達到並符合現代化城市標準的要求。
加強聯系衛星城與市區之間的交通設施建設，大力發展公共交通，及早完成公路一環、公路二環和京密高速公路建設，規劃連接衛星城和市區的快速軌道交通體系，建設城市快速軌道交通工程、地鐵八通線等。加強區域內交通設施建設，完善區域內交通運輸網路，建成功能結構合理、設施較為完善、具有較高服務水準的交通運輸體系。
加強衛星城市政公用設施建設，提高衛星城市政基礎設施配套能力。建設、改造一批自來水廠、變電站、電網；有條件的衛星城推進天然氣入戶，推廣使用天然氣；加強集中供熱系統建設，發展集中供熱。
加快衛星城資訊網路基礎設施建設，鋪設一批電信光纜和有線電視光纜，建設衛星城與市區的高速資訊網，推進衛星城數字化、網路化進程。加強郵電局所建設，提高衛星城通郵能力。
加強衛星城環保設施建設，建設一批污水處理廠和垃圾處理廠及其配套設施，提高污水處理和垃圾處理能力。加強衛星城生態環境建設，搞好環境綠化美化，完善衛星城綠化體系，加大衛星城城區街道、公園、小區綠化力度，增加公共綠地，建設園林式衛星城。
4、加強公共服務設施建設
加強教育、醫療、文體等公共服務設施建設，提高供給能力和服務水平，形成高品質的生活服務體系，真正使衛星城具備相對獨立的較完備的功能，擁有相對優越的人居環境。
加大教育投入，改善辦學條件，提高教學品質，鼓勵市區名學校到衛星城辦分校，建設一批在全市有重要影響的高標準示範學校，開展遠端教育，為衛星城居民特別是其子女提供就地接受良好教育的環境和條件。
加強醫療衛生設施建設，改善衛星城醫療條件。特別要加快急救中心、老年病防治、社區醫療服務設施建設，開展遠端會診、遠端醫療，滿足衛星城居民多層次的健康需要。
加強文化體育設施建設，興建一批文化館、圖書館、博物館、體育場館等，滿足居民高品質的生活需要。
(二)加速推進小城鎮建設
發展小城鎮是加快農村工業化和城市化的重要途徑，也是提高全市城市化水平的重要環節。“十五”時期，要以中心鎮建設為重點，加快小城鎮建設步伐，發揮農村地域性經濟、文化中心的作用，把小城鎮建設成為帶動農村工業化的基地和集聚農村人口的重要場所，促進遠郊地區工業化和城市化水平的提高。
“十五”時期，要按照科學規劃、合理佈局、設施配套、環境優美、增強特色的原則，重點抓好昌平小湯山鎮、順義後沙峪鎮、通州宋莊鎮、大興西紅門鎮、懷柔楊宋鎮等33個中心鎮建設，建成一批經濟發達、規模適度、具有較強輻射能力的中心鎮，帶動全市小城鎮的發展，形成與首都城市功能相適應的城鎮體系。
1、繁榮小城鎮經濟
發展小城鎮的關鍵在於繁榮小城鎮的經濟。要根據小城鎮的特點，依據當地的區位優勢、資源優勢，以市場為導向，以產業為依託，大力發展特色經濟，提高小城鎮經濟實力。積極發展農產品加工業，實現農產品加工增值，著力培育各類農業產業化經營的龍頭企業，形成農副產品的生產、加工和銷售基地。圍繞發揮小城鎮功能，興辦各種服務業，因地制宜發展各類綜合性和專業性商品批發市場。要充分利用風景名勝及人文景觀，發展旅遊業和休閒創業。積極開展鄉鎮企業二次創業，加強鄉鎮工業小區建設，透過完善基礎設施建設，加強服務，吸引鄉鎮企業向小城鎮集聚，鼓勵農村新辦企業向鎮區集中。要抓住國有企業戰略性改組的機遇，吸引技術、人才和相關企業向小城鎮轉移。鼓勵城市工商企業在小城鎮投資建廠。
2、充實和完善小城鎮功能
進一步加大對小城鎮基礎設施和公共服務設施的投資力度，逐步完善道路、能源、給排水、供熱、垃圾處理、電信等設施，切實改善小城鎮的生產條件和居住條件。高度重視資訊網路基礎設施建設，推動小城鎮的資訊化進程。高標準進行小城鎮的環保設計與綠化美化設計，大力發展以植樹種草為中心的綠色產業，創造空氣清新、環境優美、生態良好的村鎮環境。切實搞好農村環境整治和村容村貌治理，徹底改變村鎮環境臟、亂、差現象。
3、提高小城鎮建設品質
從小城鎮自然、歷史文化特色出發，開展形式多樣的整體設計，精心塑造富有特色的小城鎮形象，提高小城鎮建設品味和檔次，形成風格各異的現代化中心鎮。
城鎮建設要堅持“先規劃、後建設，先設計、後施工，先地下、後地上”的原則，嚴格進行規劃管理，規范建設程式，強化運用法律手段對規劃、設計、施工進行監管。
要廣泛採用現代科學技術，應用新型建築材料，提高建築施工的科技含量，確保城鎮建設的工程品質。
四、推進城市化的主要措施
城市化是一項綜合的系統工程，需要有關方面密切配合、共同推進。從全市的角度著眼，需要采取以下主要措施：
(一)加強規劃管理
用規劃統攬城市化全局。堅持高起點規劃，高標準建設，高效能管理。進一步修訂完善《北京城市總體規劃》，高標準、高品質完成重點衛星城和小城鎮總體規劃的調整和詳細規劃編制。增強規劃的科學性、系統性和前瞻性，做好不同級別城鎮規劃之間的銜接，以及城鎮規劃與經濟社會發展規劃、交通、土地、水利、生態環境等規劃的銜接。提高規劃的權威性，用法律手段保證規劃的有效實施，促進城鄉建設健康有序地發展。
(二)加快市區產業佈局調整和功能完善步伐
充分發揮市區對郊區城市化的推動作用，透過加快市區產業調整和功能改造步伐，帶動郊區產業發展與功能完善，推動郊區城市化快速發展。
1、加快市區產業結構調整
“十五”時期，中心城區要建設成為第三產業密集區，主要發展各類知識密集型服務業和金融保險、商品流通、郵政電信、文化體育等第三產業。要以中關村科技園區“一區五園”為主體，沿公路一環集中發展高新技術產業，形成高新技術產業密集增長的基地，同時大力發展新興服務業以及為居民生活服務的第三產業。郊區作為市區產業發展的廣闊腹地，要抓住市區產業結構調整的契機，從各自的資源條件出發，以區縣工業園區為依託，將承接市區工業轉移，成為現代製造業基地，並圍繞產業基地的建設促進衛星城和小城鎮的發展，促進郊區工業化和城市化水平的提高。
2、加快市區功能調整
“十五”時期，市區要立足於不斷增強首都政治、文化和國際交往中心的基本功能，進一步開拓商務服務、金融服務、文化服務等功能，加快重點功能區開發建設，促進市區功能調整。將市區部分科技、教育、衛生、物流集散等方面功能向郊區疏散。郊區城鎮可以分擔起這部分功能，透過發揮城市功能，加快自身城市化進程。
要加快建設北京商務中心區，基本完成金融街沿二環路一側的開發，建設以王府井和西單為重點的現代化商業中心區，建設以前門-大柵欄地區為重點的傳統商業文化區等。透過重點功能區建設，使市區特別是城市核心區的功能得到優化和陞級，同時將其它城市功能延伸或轉移到郊區城鎮發展，促進郊區城鎮功能不斷完善，城市化水平不斷提高。
(三)創造良好政策環境
要在戶籍管理制度、城鎮用地制度、社會保障制度等方面勇於創新，大膽改革，形成良好的外部環境和機制。
1、改革戶籍管理制度
以形成有利於人口有序流動的管理體制為目標，加快戶籍管理制度改革步伐，實行按居住地劃分城鄉人口的戶籍登記制度。用不同城鎮有區別的準入條件取代”農轉非“的計劃指標，用積極引導替代控制總量，用核準登記制替代行政審批制。“十五”期間，要適當放寬衛星城和小城鎮準入條件，放開農民進入衛星城和小城鎮的戶籍限制。凡在衛星城和小城鎮有合法固定住所、穩定職業和生活來源的本市農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口，並在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對具有投資移民性質的人員，在戶籍管理上實行相應優惠政策。在承包期內不要求進城農民退還承包地和自留地，以使用權的轉包或入股方式從原承包地穫取收益，以解除進城農民的後顧之憂。
2、完善城鎮用地制度
加強土地管理，尤其是在城市外延發展過程中，切實保護耕地，嚴格控制非農建設佔用耕地、基本農田。按既有利於保護耕地，又有利於促進城鎮合理髮展的方針，調整城鎮用地結構。在符合土地利用總體規劃的前提下，適當增加重點衛星城和小城鎮建設用地。中心鎮建設必須與舊鎮(村)改造、村莊土地整理同步進行，利用土地置換政策和存量用地調整機制，妥善解決城鎮建設用地，促進土地集約利用。深化土地使用制度改革，加大政府壟斷土地一級市場職能，逐步實施土地收購和儲備制度；推行多種形式的有償使用，大力推行招標拍賣等供地方式，凡經營性用地一律實行公開招標、拍賣。
3、建全社會保障體系
逐步將城市居民社會保障制度延伸到衛星城和小城鎮，建立起適應衛星城和小城鎮發展要求的社會保障制度。進城農民可參照個體、私營企業職工養老保險交費管理辦法，建立個人帳戶的養媳O鍘；𣸯 剿鶻餼鱟栽阜牌�籠{逋戀爻邪𤨣ǖ吶├褡 氤欽蠔螅 媖媳U鹹跫𤾂木用襝硎艹鞘芯用褡畹蛻蘍畋U銜侍狻？
4、實行有區別的消費政策
根據市區和衛星城的不同特點，采取有區別的消費政策。在考慮到居民承受能力的情況下，按照市場經濟規律，適當提高市區的消費水平和公共收費標準。采取適當的傾斜政策，努力降低衛星城的消費支出水平，使低消費能力和低收入者選擇適合於自己消費能力的區域生活，促進市區人口向衛星城流動。
(四)拓寬城鎮建設投融資渠道
堅持市場化改革方向，充分發揮財政資金的導向作用，建立以政府投入為導向、主要依靠社會資金建設城鎮的多元化投融資機制，形成城鎮建設投資主體多元化格局。改革和完善城鎮財稅體制，建立起以物業稅為主體的城鎮建設資金保障體系。規范城鎮土地批租，推行公開招標出讓，建立和完善城鎮土地出讓金用途分解機制，適當擴大重點城鎮土地出讓金留成比例。合理收縮政府投資領域，加大對公益基礎設施和公共設施的投入。推行特許經營權，吸引外資、動員社會資金參與城鎮基礎設施建設。透過股權轉讓、拍賣經營權等方式盤活城鎮基礎設施存量，利用回籠資金建設新項目。對有收益的基礎設施，實行有償使用，透過調整價格和收費，形成投資、經營、回收的良性循環機制，引導公用事業向自我積累、自我發展的經營型方向轉變。鼓勵相鄰的城鎮之間共建、共享基礎設施，提高投資效益。鼓勵農民個人、本市居民、企事業單位到小城鎮購買住房或合作建房。鼓勵民間資金投資教育、文化、衛生等事業。
(五)大力推進管理創新，提高城市管理現代化水平
要在加快推進城市化的同時，更加重視城市的管理，突出管理思想、管理體制、管理手段和管理方式的創新，基本形成適應首都要求的現代化城市管理體系。在政府統一規劃、統一管理的前提下，加大城市管理的力度，提高規范化管理水平。在建設的同時，執行和完善各項管理法規和標準，建立相應的監督機制。對於市政、環衛等公益性較強的行業，要強化政府的管理和監督的職能，建立更為科學、規范的價格、服務品質、監督控制機制，以確保以公眾利益為主的政府目標的實現；同時，引入市場機制，發揮市場的功能，以充分發揮政府資金的使用效益，提高設施的使用效率和經營水平。 |
