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　　北京在全國的核心領導地位和在國際上佔有的重要位置，決定了北京必須建立和完善城市總體綜合防災體系，以抗御可能發生的包括地震在內的各種突發性自然災害。這是一項關係國計民生的重要工作。另外，作為黨中央和國務院等領導機構所在地、外國駐華使館、國家交通、通訊、金融部門集中的城區，尤其是加入世界貿易組織(WTO)後，外國大公司和企業紛紛匯聚北京，北京地區一旦發生類似唐山那樣的大地震破壞性大地震，如果事先沒有很好的防範、疏散準備措施，沒有抗震救災減災系統和應急避難場所，那就不單是北京市人員和財產損失的問題了，將會對全國乃至世界的政治生活和經濟生活造成不可估量的損失。這也充分反映出了編制應急避難場所規劃的必要性。

　　實踐證明，應急避難場所承擔著防震減災“三大體系”中的兩項職能：災害防禦和應急救援(另一項為監測預報)。因此，編制應急避難場所專項規劃可以確保首都的安全，提早做好防震應急準備，將地震發生時可能造成的損失減少到最低程度，間接地對於確保我市的國民經濟持續快速發展和城市建設的正常進行也具有重大意義。

　　本綱要所述地震及應急避難場所在設計原則中考慮了可適用於多災種，如火災、水災等的應急避難問題。但應注意根據火災、水災等的災害特點，考慮不同類別的地震應急避難場所所處的位置、周圍環境以及地質等情況，以確定場所利用的適用性。

　　本規劃綱要經專家審定、市政府批准後，各區、縣、新城等要參照本規劃綱要提出的有關規劃設計原則、場地建設標準、管理要求等，編制各自詳細的避難場所規劃，並依據當地實際情況，具體確定避難場所的位置、規模、服務範圍，以及配套建設避難場所所需相關設施等。

　　第3條規劃綱要編制的迫切性

　　(1)北京地區分布多條地震斷裂帶，直接威脅市區安全

　　(2)北京存在發生中強地震的可能

　　北京位於華北平原的北部，“北依燕山，西擁太行，南控平原，東瀕渤海”，地理位置在北緯39度26分至41度03分，東經115度25分至117度30分，處於華北主要地震區陰山－燕山地震帶的中段。對於北京而言，威脅最大的是市域內分布的順義－前門－良鄉、南苑－通縣、黃莊－高麗營、來廣營－平房、南口－孫河、小湯山－東北旺等主要斷裂帶，帶長大多在10公里－20公里左右。

　　斷裂帶情況見附圖01《北京市域地震斷裂帶及動參數區劃圖》。

　　根據有關地震史書記載，震源在北京地區的震級大於4級的地震共計發生過近200次，大於5級的地震10餘次。北京歷史上發生過的最大地震出現在1679年，即清代康熙年間，地點在三河－平谷一帶，最高震級為8級、烈度為11度。據有關地震周期估測：6級地震(強震)最長間隔大約280－300年左右發生一次。上一次這樣的地震發生在1730年，即清代雍正年間，地點在北京的西北郊地區。北京地區存在發生中強級別破壞性地震的背景。由此可見，我市面臨的防震減災形勢非常嚴峻。

　　注：根據地震不同的強弱程度，一般分為弱震，<3級；有感地震，≦3－－≧4.5級；中強震，4.5－－≦6級；強震，≧6級；巨大震，≧8級。一般中強震，即4.5級以上地震，就可以形成不同程度的破壞。

　　表一北京地區歷史上發生過的五級以上地震情況(震源在北京)

　　(市地震局提供)

　　(3)地震災害特點分析

　　北京市是五朝古都，今日的北京是從一個歷史名城和相對古老的城市基礎上逐步發展起來的，形成了中心城建築集中，居民密度大，新舊建築同時存在的特點。老建築以木質結構為主，胡同比較狹窄，對於防震防火都十分不利。

　　1、地震時直接性災害－建築倒塌

　　地震災害相對於其他災種，對城市的破壞性最大，範圍最廣。實踐證明：城市化程度越高，現代化水平越高，人口密度越大，建築密度越高，地震帶來的直接破壞就越嚴重。地震將會造成大批建築物倒塌以及大量人員傷亡，嚴重的甚至還會導致城市癱瘓。

　　2、地震後的次生災害－火災、水災、有害物質毒素擴散中毒

　　對次生災害也應給於足夠的關注，其中火災對人民生命安全的危害最大。特別是東、西、崇、宣四個老城區，破舊房屋多，木結構建築多，一旦發生震後火災，加上消防系統也可能受到地震的破壞，火勢很難撲滅，容易形成大災難。美國三藩市和日本關東地震時地震火災的教訓值得我們汲取。如果相關的減災措施跟不上，次生火災也很有可能成為北京地震的又一個重要災害。

　　第二章規劃綱要編制的依據、指導思想及原則

　　第4條規劃綱要編制的依據

　　(1)《中華人民共和國防震減災法》

　　減災法規定：市地震行政主管部門和區、縣負責管理地震工作的部門或者機構，應當根據震害預測結果和當地經濟、社會發展實際，會同發展計劃、經濟、規劃、財政等有關行政主管部門，制定防震減災規劃，報同級人民政府批准後實施。本地震避難場所規劃綱要是防震減災規劃的重要組成部分。

　　(2)國家《破壞性地震應急條例》

　　條例規定：地震應急工作實行政府領導、統一管理和分級、分部門負責的原則。

　　(3)國務院關於北京城市總體規劃的批覆

　　批覆指出：北京市是國家重點設防城市，要加快建立完善的綜合防災減災體系，提高城市整體防災抗毀和救援能力。

　　(4)北京城市總體規劃(2004年－2020年)

　　總體規劃提出：北京市是國家重點設防城市。要不斷完善防震減災和地質災害減災體系，最大限度地減少地震災害以及地質災害造成的損失，維護人民生命安全和社會穩定。

　　(5)《北京市實施<中華人民共和國防震減災法>辦法》

　　辦法確定：防震減災工作實行預防為主、防禦與救助相結合的方針。

　　(6)《北京市破壞性地震應急預案》

　　預案規定：各地區、各部門要儘快完善本地區、本部門的地震應急預案的制定或修訂工作，認真做好地震應急各項準備工作，確保組織落實，人員落實，措施落實。

　　(7)國務院《關於加強防震減災工作的通知》

　　通知指出：要結合城市廣場、綠地、公園等建設，規劃設定必需的應急疏散通道和避險場所，配備必要的避險救生設施。

　　第5條規劃綱要編制的指導思想

　　規劃綱要編制的指導思想是《北京市實施<中華人民共和國防震減災法>辦法》確定的原則：預防為主、防禦與救助相結合，立足於抗防。力爭提早做準備，常備不懈，有備無患，力求在震前做好各項減災工作(措施)，實現新總體規劃確定的“最大限度地減少地震災害造成的損失，維護人民生命財產安全和社會穩定”的目標。

　　第6條規劃綱要編制的原則

　　(1)以人為本的原則

　　一切以人民群眾的生命安全和利益為準繩，充分考慮市民居住環境和建築情況，以及附近可用作避難場所用地的實際條件，努力為其創造必要的應急疏散場所。該原則符合國務院對北京城市總體規劃有關“堅持以人為本，建設宜居城市”的批覆精神。

　　(2)就近佈局的原則

　　規劃堅持就近原則，盡可能在居住區、學校、大型公建等人群聚集的地區多安排應急避難場所用地(公園綠地、小綠地等)，使市民可就近及時疏散，並努力使各區都能夠達到人均避難場所面積標準。這樣做，可以減少人員等損失。由於歷史原因，四個舊城區(東西崇宣)可用作應急避難場所用地的公園綠地、小公園、體育場等較少，因此更應堅持本原則。

　　(3)安全性原則

　　規劃避難場所要充分考慮場地安全問題，這事關受災市民的生命安全問題。避難場所要注意所選場地的地質情況，避讓地質災害地區，洩洪區等，還要注意將場地和疏散道路安排在建築倒塌範圍外，並且遠離化學品、易燃易爆品倉庫等。

　　(4)可操作性原則

　　要充分考慮地震等災害發生時受災人員應急疏散避難的需要，緊密結合我市可以利用作為應急避難場所的公園綠地、體育場、學校操場、各類廣場和空地的現狀，以及連接上述場所道路的現狀，劃定避難場所用地和與之配套的應急避難通道，並使其具有可操作性，易於設定、使用及管理。

　　(5)可通達性原則

　　應急避難疏散通道的通達與否非常關鍵，這一點對於設定大型避難場所尤為重要。因此，本規劃力求建設好與避難場所連接的疏散通道，使市民在發生地震等災害時，可以在最短時間內迅速到達避難場所。要努力達到新總體規劃提出的兩個確保，即“確保疏散通道暢通”和“確保救災道路暢通”的要求。

　　(6)“平震(災)結合”原則

　　將所有已確定為應急避難場所的公園綠地、體育場、學校操場等都建成為具備多種功能的綜合體：一是平時履行休閒、娛樂和健身等功能；二是配備救災所需設施(設備)，在出現地震以及發生如火災等其他類突發災害時能夠發揮避難場所的作用，二者兼顧，互不矛盾。

　　(7)多險種綜合利用原則。

　　應急避難場所應具有多功能利用的特點，即在突發包括地震在內的災害，如火災、水災等時也可以作為避難場所進行應急避難。但多險種利用時，應考慮具體其災害特點與避難需要的適用性，注意應急避難場所的區位環境、地質等情況。

　　第二部分

　　第三章地震及應急避難場所的定義及包含的內容

　　第7條地震及應急避難場所的涵義

　　根據對國內外有關地震及應急避難場所資料的研究，並實地考察了此方面做的比較好的日本東京、我國烏魯木齊、深圳等城市，以及台灣台北市等，由於各國、各地區經濟發展水平、城市綠化情況、建築地震等設防規范、所處地質環境、地震斷裂帶情況等不盡相同，沒有發現對其涵義統一的明確的定義，而且有說法眾多。另外，相關避難場所的規模、設定原則、人均面積標準、場所配套要求、以及對避難場所選址要求、對其周圍建築建設要求等，也沒有統一的標準。

　　本規劃綱要提出的地震及應急避難場所的涵義為：

　　具有一定規模的平坦用地，配套建設了應急救援設施(設備)，或地震後相關設施可以進行相應功能轉變，儲備應急物資，設定標識，能夠接收受災市民疏散避難，並確保避難市民安全，避免震後次生地質災害和火災等危害，以及方便政府開展救災工作的場所，主要包括公園、綠地、體育場、操場、廣場等室外開放空間。本規劃綱提出的避難場所的涵義，依據了所能收集到的資料，盡可能多的參考了國際、國內有關避難場所的定義，以及避難場所相關設定標準。

　　上述涵義比較準確和完整地提出了地震及應急避難場所應具備的功能、設施，明確了場所必須要具備一定的設施(設備)，以及提出相關設施等在震時能夠進行符合應急救助工作的功能轉換等。所選場地基本符合了上述定義和要求，才能稱為地震及應急避難場所。也就是說，不是有了空地、公園，插個避難場所標牌，就是避難場所了。這有利於澄清對避難場所的不準確認識，推動避難場所按照標準建設，發生突發災害時，可以用、好用。提出了。本規劃綱要在進行專家評審時，所提避難場所定義得到了防震減災和地震等方面專家的認同。

　　第8條避難場所建設應配套的基本內容

　　一般應急避難場所，尤其是大型長期(固定)避難場所配套建設包括的主要內容：除劃定棚宿(居住)區外，還要有較完善的所有“生命線”工程要求的配套設施(備)：配套建設應急供水(自備井、封閉式儲水池、瓶裝礦泉水[純淨水]儲備)、應急廁所、救災指揮中心、應急監控(含通信、廣播)、應急供電(自備發電機或太陽能供電)、應急醫療救護(衛生防疫)、應急物資供應(救災物品貯存)用房、應急垃圾及污水處理設施，並配備消防器材等，有條件的還可以建設洗浴設施，設定應急停機坪。

　　第三部分

　　第四章中心城現狀人口及密度

　　第9條人口及人口密度

　　北京市域面積為164101平方公里，中心城面積為1088平方公里。不含海澱區山後、豐台區河西地區，包括新增加的昌平區回龍觀和北苑北地區。根據2004年《北京統計年鑒》按戶籍統計，北京市人口1149萬，根據總體規劃資料，中心城為約870萬人。全市人口密度為每平方公里700人，中心城為約8000人，比全市平均人口密度高出10多倍。

　　另外，東西崇宣四個老城區面積為87.1平方公里，人口254萬，人口密度每平方公里為29162人，比全市平均人口密度高出近42倍。

表二中心城人口密度(2003年《北京統計年鑒》)

　　注：1.豐台列入中心城部分計算為：全區總面積304.2平方公里－116.3平方公里(河西地區)=187.4平方公里。列入部分人口計算為：豐台區總人口86.4萬－15.5萬(河西地區)=70.9萬人。

　　2.海澱區中心城部分計算為：全區總面積426平方公里－213.5平方公里(山後地區)=212.5平方公里。區中心城部分人口計算為：海澱區總人口178.4萬－9.5萬(山後地區)=168.9萬人。

　　3.未加入中心城新增加的昌平區回龍觀和北苑北地區的用地45平方公里，人口27.5萬。

表三中心城人口最稠密街道

　　第10條中心城人口特點

　　人口集中，且密度大。

　　由此可以得出這樣的結論：中心城潛在的地震以及其他災種的破壞性要大大高於其他地區。因此，增加中心城避難場所用地工作的重要性要比其他區大得多。

　　第五章中心城現狀避難場所用地資源

　　第11條總用地規模及人均面積

　　可利用作為避難場所的用地－－主要指公園綠地、其他各種綠地、體育用地、學校操場用地等。據有關部門提供的統計數據資料，中心城現有上述各類用地約15000公頃，其中公園綠地面積2768公頃(不包括水面面積)；其他各種綠地11517公頃；體育用地(市、區級體育場)13處，面積22公頃；學校操場693公頃。

　　2003年中心城常住人口870萬，人均可利用作為避難場所的用地17平方米。

　　截至2004年底，中心城已建包括海澱區海澱公園(見附件圖05)、朝陽區太陽宮公園(見附件圖06)在內的24個避難場所(見附件圖03)，總面積344.3萬平方米，可容納160.1萬人。

　　注：1.其他各種綠地：指除公園綠地以外的街旁綠地、防護綠地以及單位內和住宅之間的附屬綠地等。

　　2.體育場用地為場地面積(見表五)。

　　3.學校操場用地只統計了1000平方米以上操場(見表六)。

　　4.未計算中心城新增的回龍觀和北苑北地區45平方公里用地和人口(27.5萬)，公共綠地(67.97公頃)，綠化隔離地區綠地(93.5平方公里)以及其他綠地(323.67公頃)。

　　5.《北京中心城避難場所用地資源現狀圖》見附圖02；《北京中心城避難場所用地資源規劃圖》見附圖03。

　　6.區縣和新城在做避難場所專項規劃時，應將可用作避難場所用地按類別進行編號，以便於輸入市避難場所資料庫。

　　7.在綱要繪圖時，參考了國內外城市避難場所資料，見附件07台灣台北信義區避難區(據點)分布圖，08日本東京避難場所分布圖，09日本東京新宿區廣域避難場所建設規劃圖。

　　(1)公共綠地－公園面積

表四中心城公共綠地公園面積表(平方米)

　　(2)體育用地

表五市、區級體育場(平方米)

序號

名稱

場地面積

序號

名稱

場地面積

1

先農壇體育場

20000

8

石景山體育場

30000

2

陶然亭游泳場

3000

9

海澱體育場

16000

3

宣武體育場

19000

10

奧體中心

16000

4

月壇體育場

10000

11

地壇體育場

10000

5

工人體育場

20000

12

東單體育中心

10000

6

天壇體育場

20000

13

國家體總運動場

15000

7

豐台體育場

30000

總計

219000

　　第12條避難場所用地資源匯總表

表六各區避難場所用地資源匯總表(公頃)

區名

公園綠地

其他綠地

體育用地

學校操場

總計

東城區

74

43

2

24

143

西城區

99

46

1

46

192

崇文區

218

48

3

19

288

宣武區

49

41

4

23

117

朝陽區

585

6801

3

258

7648

海澱區

1015

2268

2

187

3472

豐台區

311

1781

3

93

2188

石景山區

417

489

3

343

952

總計

2768

11517

22

693

15000

　　第13條人均用地資源

表七現狀各區人均避難場所用地資源

區名

常住人口

（萬人）

可用作避難場所用地

（公頃）

人均避難場所用地面積

（米²）

東城區

69

143

2

西城區

83

192

2.3

崇文區

41

288

7

宣武區

61

117

1.9

朝陽區

236

7648

32.4

海澱區

237

3472

14.6

豐台區

102

2188

21.5

石景山

41

952

23.2

總計

870

15000

17.2

　　如果體育用地和學校操場用地在建築物倒塌範圍以外，基本上全部面積都可以用作避難用地。但公園綠地作為避難場所，因為有大量的樹木，水面、假山石、陡坡等，因此，並不是所有面積都可用來搭建帳篷避難。根據有關資料，作為2004年建設的24個應急避難場所之一的海澱公園及大多數場所，總面積中僅有60%左右能夠作為避難場所用地。考慮到北京市公園綠地的實際用地情況，除去水面外，本規劃綱要推薦按其總面積的60%計算避難用地。

　　表八按60%標準計算，各區人均避難場所用地資源

區名

可用作避難場所

用地（公頃）（100%計算）

可用作避難場所

用地（公頃）（按60%計算）

常住人口

（